美国1789年以来较少介入持久的军事行动。因此，美国公众的注意力主要集中在国内事务上，对外交事务和国防只是偶尔关注。民意测验一般显示，大多数美国人对外交政策事务比较漠不关心，唯有发生国际危机时，才会产生兴趣。然而，美国当年建国的一个主要动机，如宪法所说，是为了"建立共同的国防" 。在美国《宪法》第一条第8款列举的18项权力当中，有关军事与对外政策事务的内容占三分之一。因此，《联邦主义者文集》(The Federalist Papers，又称 The Federalist)最初有很多期都论及合众国的国防需要，这并非偶然。

开国先贤在创立新的全国性的政府时懂得，建立起一个能够正当保卫国家的政府是何等重要。要做到军事与外交政策有效而统一，军队就必须有强有力的领导。但是，他们同时认识到，如果对军队没有足够的控制，它有可能被用来夺取政权从而威胁民主制度。开国先贤对军权可能被滥有着切实的担忧，他们担心，强大的行政权力久而久之会蜕化成独裁或暴民政权。历史告诉他们，这种滥权事例屡见不鲜。因此他们相信，需要在新宪法中表明，军队将被置于文职权力的管辖之下，以保卫民主制度。亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)在《联邦主义者文集》第28篇中写道：

"抛开有关此事的其他一切论证不谈，对那些要求针对和平时期的军事建制设立更强硬规定的人们可以有这样一个万全的回答：提议建立的这个政府的全部权力，都将掌握在人民的代表的手中。对于公民社会给予人们的权益而言，这是根本的，而且归根结底，也是惟一行之有效的保障。"

开国先贤们认识到，有必要有一支护民卫国的常备军，但是他们认为，为了维护自由和防止滥权，必须十分小心警惕。詹姆斯·麦迪逊(James Madison)在《联邦主义者文集》第41篇中解释道：

"提防外患，确保安全，是公民社会的基本目标之一。……[但是]常备军……是危险的，尽管同时可能又是必要的。最轻度地说，它带来种种不便。严重地说，它可能造成致命的后果。无论如何，它都值得予以慎重对待和小心提防。一个明智的国家应该将所有这些给予综合考虑；它一方面不可以鲁莽地舍弃任何可能对它的安全至关重要的手段，同时又应该极为小心谨慎，减少依赖这种有可能威胁到自由的手段的需要及其危险。

这种谨慎的最明显标志体现在《宪法》提案中。由《宪法》形成并保护的联邦本身，消灭了建立具有危险性的军事力量的一切借口。"

因此，《宪法》将组建和维持一支军队 ─ 也就是支付军费 ─ 的责任归于国会，以免总统权力过大。此外，正式宣战的权力也被交给国会而不是行政部门，以避免做出鲁莽和无法挽回的决定。但是，《宪法》同时指定总统为合众国陆海军和各州民团的总司令，这就使得总统拥有充份的权力抵御外敌进攻，保卫新生的国家。

然而，正如《宪法》中的许多原则那样，文官统率军队的具体做法并没有在《宪法》中得到明确规定。1789年的文官统率制度同今天的文官统率制度已经大不相同。其实，开国先贤从未设想过要有一批职业军人，所以，他们不可能预见文官统率在今天的性质。因此，由文官领导军队的制度在美国的发展，既源于《宪法》规定，又是一种习惯与传统的沿革。

公民-军人的传统

《宪法》本身并没有论及建立常备军队的问题。开国先贤们并不熟悉职业兵役的概念。在他们看来，战时服兵役是全体公民的天职。乔治·华盛顿(George Washington)固然是最著名的军人兼政治家，但是，参加制宪会议(Constitutional Convention)的许多代表，也都曾在美国独立战争(American Revolution)中担过军职。事实上，当时在人们的观念中几乎不存在文职与军职人员的区别。

开国先贤的这一观点可以从《宪法》第一条第6款中看出：

"参议员或众议员不得在其当选任期内担任合众国政府在此期间添设或者增加薪奉的任何文职；在合众国政府供职的人，不得在其任职期间担任国会任何一院的议员。"

这一条款拒绝让国会议员兼任行政或司法职务。它反映了宪法分权的基本原则，即政府的每一分支必须同其他分支泾渭分明。但是，在这一条款以及《宪法》的任何条款中，都没有禁止参议员或众议员受任军事职务。开国先贤认为，议员是美国社会最有才能的人，因此他们当中的一些人理所当然应在危机时刻担任军事指挥。事实上，当时把这一条款列入《宪法》的理由便是军职不在此列。在开国先贤心目中，军队是非职业化的；从根本上说，军队由常备军或民团组成，而唯有国家处于战争状态时，才有常备军。参加1787年制宪会议的代表埃尔布里奇·格里(Elbridge Gerry)曾做出这样的解释："和平时期有常备军是不符合共和制政府的原则的，对自由人民的各项自由是危险的，通常会变成破坏性的、建立专制制度的动力。"

在那时候，文官统率原则所体现的是这样一种观念：每一个合格的公民都有保卫国家和保卫自由的职责，必要时将参军作战。另外，也基于军队应该体现民主原则和鼓励公民参与的观念，开国先贤们认为，惟一合适的军事力量就是官兵界线最小的民兵。

因此，开国先贤在独立战争结束后，裁减了正规军，依靠州里的民团来捍卫西部疆界。这种裁减反映了美国民主制度对军事建制和对军队功能的戒心，其部份根源在于殖民时期英国军事统治的经历。在整个19世纪以及20世纪初，这种担忧在美国政治和社会中扎根。美国这种抵制军队的根深蒂固的文化传统，加之地理位置的隔离，使文官统率军队的体制相沿至今。

在美国甫建之初居主导的盎格鲁撒克逊文化传统，也是造成这种对军队和军事建制的反感 ─ 尤其是在和平时期 ─ 的另一个更基本的原因。在17世纪40年代的克伦威尔(Cromwellian)时期，英国军队曾被用来镇压政治反对派，英国人对此的反应在18世纪仍然为人记忆犹新。而且，导致美国独立战争爆发的一条主要导火线，就是1754-63年的法国-印第安人战争(French and Indian Wars)结束后，英国军队留驻美洲土地。殖民地居民反对这种做法，因为他们认为自己应享有作为英国人的权利，而这种做法若在英国是不可接受的。这种小心提防的心态也贯穿于独立战争本身。乔治·华盛顿将军为了争取大陆会议(Continental Congress)批准成立军队和提供军费，必须向会议保证，决不利用军队来篡夺会议的权力。可见，即使在烽火连天之际，美国人对军权仍然抱有戒心。

地理条件也对美国人看待军队的态度起了重要作用。在整个19世纪，广阔浩瀚的两大洋始终是北美大陆的屏障，而美国的邻国对美国不构成严重威胁。在这种隔离状态下，美国实际上不会受到来自欧亚两洲的重大军事威胁。美国丰富的天然资源也使它几乎不必依赖外部世界。

所以，立国之初，有四个基本前提决定了美国人的文官统率观念。第一，他们认为，庞大的军事力量是对自由的威胁，这是由英国历史和对殖民地的军事占领所至。第二，庞大的军事力量是对美国民主制度的威胁。这个观念与公民-军人的理想以及那种生怕孳生出一个贵族或专制军事阶层的担忧相关。第三，庞大的军事力量是对经济昌盛的威胁。维持庞大的常备军会给当时这个新生国家的新兴经济造成沉重负担。最后一点，庞大的军事力量是对和平的威胁。开国先贤们持自由派的主张，即军备竞赛会导致战争。于是，文官统率军队的制度在一系列历史条件下发源，并且在传统、习惯和信念的作用下，日益在美国的政治思想中扎下根来。

早期总统担任军事统帅

《宪法》关于总司令的条款规定，除其他职责外，"总统为合众国陆海军总司令，并在州民团奉召为合众国服役时任民团总司令"。这一条款成为贯穿美国历史的基本原则，时刻要求以文职人员掌管军事事务。基于参议员在战时可以成为军事将令的同一原则，《宪法》制定者决定由文职总统担任军队总司令。这里的关键在于，鉴于美国总统本人的所有职权都受到民主政体的制约，因此，他不太可能利用军事指挥权调动军队去扩大总体行政权力。

开国先贤所期待的总统行使军事职权的程度，可以从他们没有对总统在战场上亲自指挥部队的权力做出限制这一点得到说明。当时的意图和预期是，总统可以而且应该在战场上亲自担任军事指挥。整个19世纪中的历任总统都毫不犹豫地肩负了这个责任。第一任总统乔治·华盛顿显然开创了先例，他曾镇压了1799年宾夕法尼亚州农场主因反对政府徵税而发动的一场暴动，即"威士忌酒反抗"(Whiskey Rebellion)。尽管暴动规模很小，波及地区有限，但是，华盛顿认为它是不折不扣的颠覆政府行为。华盛顿宣告，如果不平息反抗者，"我们这个国家的任何政府都会荡然无存"。为表明联邦的权威，华盛顿集合了一支堪与独立战争时的全部军力相比的军事力量，亲自率领这支军队出征宾夕法尼亚。

后来的总统效仿了华盛顿的先例。詹姆斯·麦迪逊总统在1814年为抵御英军进犯而组织和策划了的首都保卫战，尽管未能奏效。在19世纪40年代的美墨战争(Mexican-American War)期间，詹姆斯·K·波尔克(James K. Polk)总统行使总司令的权力，亲自指挥美军对墨西哥军队作战。尽管波尔克不是在战场实地指挥，但他制定的战略方针是军队作战行动的依据。在整个19世纪，总统始终通过亲自制定军事战略方针和参与纯军事性事务而指挥军队。其中以亚伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)总统最为突出。

林肯当时面临着美国民主制度有史以来受到的最危险和最严重的威胁。面对着南方州的分离行动和联邦的瓦解，林肯为保全国家而将总统的行政权力发挥到了极至。他将国会的一届会议从1861年4月延期到7月。然后，他凭借自己身为总司令的权力，召集民团，不经国会批准扩大了陆海军，征召志愿兵入伍，不经国会拨款动用公款，中止"人身保护状"，并对南方邦联实行了海军封锁。到了7月，他对国会说：

"别无选择，只有动用政府(行政部门)的作战权；因此，这是用武力抵抗以摧毁联邦为目的的武力，从而保护联邦。……这些措施，无论从严格意义上说是否合法，都是基于所看到的人民的要求、公众的必需而毅然采取的；当时和现在都深信，国会定将爽快予以批准。……现在有一种观点坚持认为，这个权力属于国会而不属于行政部门。但是《宪法》本身对于应由何方或何人来行使这一权力并无规定；而且，当时制订这一规定纯属为了应付危急状态，因此不能认为，立宪人的意图是每当出现险情，在国会能够聚集开会以前，只能听之任之；国会的聚会本身就有可能因叛乱而无法进行，就像这次的情况一样。……为保卫政府而动用作战权力的职责落在总统身上，对此本总统深感遗憾。"

但是林肯行使的权力并不到此为止。1862年春季，林肯参加了对联邦军队的指挥。他本人亲自决定了作战方案，并通过行政作战命令指挥了部队的行动。不过，林肯是最后一位如此直接介入制订详细军事政策的总统。

林肯行使总司令权力的做法，更加确定了总统作为国家军队首领的地位。整个19世纪期如同18世纪一样，政治才能与军事才能没有泾渭分明的界线。许多政治家擅长于军事指挥，总统行使军事职能也没有造成什么问题。这也许是因为，尽管林肯承担起广泛的权力，但是，各位总统都继续尊重《宪法》对他们权力的整体制约。那个时期形成了一个明确的政治-军事等级：总统位居首位，身边是陆军部长和海军部长，由他们直接向战地的职业军事指挥官发号施令。因此，政治职责和军事职责仍然是相互交融的。总统往往原先就有过军旅生涯，军事将领也介入政治。到了19世纪末20世纪初，这种集军事指挥与总统于一身的做法已经变得比较难以为继。新式技术的兴起、军人专业化的潮流以及美国在国际舞台上显露头角，使政治家同军事指挥官之间的关系发生了变化。然而，在19世纪就确立下来的军队接受文官统率的牢固原则，即使在形式上有所变化，仍然作为传统，在20世纪继续发扬光大。

20世纪的新平衡

随着20世纪到来的是一场大规模战争。伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)1912年当选总统时，美国的绝大部份注意力集中于国内事务。1914年欧洲爆发战争时，威尔逊选择让美国保持中立。但是，美国的经济利益和中立国权益所遭受的攻击，促使威尔逊请求国会向德国宣战。

第一次世界大战结束后，威尔逊未能争取到参议院对国际联盟条约的批准，美国因此陷于孤立。继他之后的几任总统，都遇到国会不愿卷入国际事务的局面。在1929至1930年期间，国会通过了若干征收高额关税的法案，以"斯穆特-霍利关税法"(Smoot-Hawley Tariff Act)达到高峰。这些关税规定旨在保护美国经济免受外来干预，使美国变得更加孤立。在1935、1936和1937年，国会通过了一系列中立法案，目的是保证不让美国卷入另一场欧洲战争。

孤立主义在富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)执政期间达到顶峰。面对大萧条的危机，罗斯福早在1935年就赞同实行中立，强调国内事务优于对外政策。直到30年代后期，罗斯福才开始看到美国参与欧洲事务的重要意义。

历史的滑稽是，正是曾经试图在国内事务领域对罗斯福"新政"的各项经济改革政策施加掣肘的保守的最高法院，正式确立了总统在对外事务中的主角地位，加强了总统对军队的统率和指挥。在1936年审理"合众国诉柯蒂斯-赖特公司案"(United States v. Curtiss-Wright Corporation)时，最高法院对总统处理国内事务与处理对外事务的权限做出根本区分，阐明总统是"联邦政府在国际关系领域的唯一机关 ─ 这是一个不需要以国会行动为依据而行使的权力"。最高法院的论证是，《宪法》、历史和现实的需要都使总统在对外事务上享有必然的权力。

当战争风云密布欧洲，国际问题占据罗斯福政府的主要精力时，世界也已经发生了重大的变化。首先，技术革命使得任何一位总统都难以做到完全通晓用兵的真谛与战略。其次，第二次世界大战是一场全球性的冲突。这些因素给在战时与战后由文职人员指导具体军队运作的观念带来了挑战。然而在今天，文职人员，主要是总统及其工作班子以及国防部长，仍然牢固掌握着对国家军队的领导权。另外，基于《宪法》有关"财权"的规定，即由国会负责对军队的所有拨款，有意在这方面投入精力的国会议员能够施加影响与控制。

1945年冷战的开始标志着美国孤立主义传统的完全告终，它使美国走上了世界事务的领导位置。在第二次世界大战结束后返回家园的军人中，有许多人进入政府、学术界和商界工作，从而使军界同商界以及社会其他各界彼此建立起千丝万缕的联系。原先同美国社会多少有点隔绝的武装力量，现在对社会有了大为活跃的参与。这个变化使得公众和精英阶层对军界的态度发生了巨大的转变。曾经在19世纪占主导思潮的对军界的担心，在冷战时代基本上转化为对军事力量在美国对外政策中的作用的理解和重视。

技术进步和美国对世界事务的参与，要求有新的政府机构来统率、组织、监督军队和军事机构。1947年和1949年的《国家安全法案》(National Security Act)规定成立了参谋长联席会议和国防部，从而加强了集中领导。国防部长属于内阁级官员，直接向总统汇报，并且很快就成为军事和文官指挥之间的纽带。1958年的《国防部改组法案》(Defense Reorganization Act)加强了国防部长的权力，而罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)在60年代担任此职期间发挥的强大影响，更增强了国防部长一职的权威。这些变化在新情况下帮助保持了总统在军事事务上的权力。在整个冷战时期，战略权力的重心仍在于总统。行政部门通过白宫的国家安全事务委员会和国防部长，掌握着对诸如军力水平、武器采购与部署以及动用武力等事务的决定性权力。

由于美国军方未能在越南战争中实现当时的作战目标，职业军队的权威同文职当局相比进一步下降，再度造成许多美国人对军事解决办法和种种军事手段的不信任，甚至军方自身也对动用军队变得更为小心谨慎。自从70年代以来，许多军事将领都不情愿使用武力，他们提出，在没有明确目标的情况下，为政治目的而有限动用武力将导致失败。

他们的这种态度出于两个原因。第一，越战的失败造成了一种"越战后综合症"。各任总统、军方将领、国会以及公众，都对靠武力实现美国的目标持怀疑态度。第二，国会伸张了它控制总统使用武力的权力；正是总统的动用武力权力将美国带入了越南战争。1973年，国会推翻尼克松总统的否决，通过了《战争权力法案》(War Powers Act)。这个法案的目的在于，限制总统不经国会同意就径自出兵国外的权力。法案表明，它的目的是"实现《宪法》制订者的本意……并且确保"在将美国武装力量派往国外冲突时，"运用国会和总统的共同判断"。该法案力图通过要求总统同国会磋商并向国会报告，扭转总统作战权力增大的现象，并且说明了国会阻止总统使用武力的办法。

尽管这是通过"战争权力法案"的本意，但是，由于国会不情愿动用它，而且总统声称它违宪，因此这个法案在很大程度上仍然只具有象征意义。实际上，由于这项法案准许总统在国会同意之前出兵，它可能使总统动用武力的权力得到加强。

总的来说，在整个20世纪，无论是从总统还是从国会方面来说，文官统率军队的制度都在美国政府和社会中得到加强和进一步制度化。武器威力增加带来的需要，进一步加速了文职官员更牢固指挥与统率军队的趋势。

军事顾问的限度

在美国进入新世纪之际，最可能出现的问题并不是职业军人会不理睬或以任何方式抵制文官领导。相反，问题是文职领导人可能从背景和经验上，都缺乏应付21世纪的种种复杂而危险的问题的专业技能。现在的挑战是文职领导如何能够有效地同职业军人合作，以保证总统和他的工作班子得到有效决策所必需的专业技能和资讯。在美国历史上，军方对外交和国防政策的影响，无论在性质还是程度都经历了起伏变化。这种影响取决于若干因素，其中包括公众的忧患意识以及经法律和传统固定下来的军队结构与角色。美国军队自身的特色远非是单一化的，不过，时至今日，军方领袖在美国民主制度中所扮演的角色，可以最恰当地被形容为专家顾问。第二次世界大战和韩战期间的高层军事指挥官马修·李奇微(Matthew Ridgway)将军曾作过说明：

"军事顾问应该从交给他的方案中的军事考量出发，根据他自己对国家利益做出的无畏、公正、客观的估计，在不受政府即时政策影响的情况下，提出自己过硬的专业意见。他应该将自己的意见局限于最重要的军事领域。"

简而言之，职业军官应该是判断如何最有效使用武力的专家，而在其它事务上听从文职人员的意见。因此，美国《宪法》和美国传统将军人在决策过程中的角色限定在职业性和执行手段的范畴。

在20世纪和21世纪交接之际，呈现给美国军方领导人的使命，不是决定应该在何时何地进行战争；他们所面对的是狭窄得多的问题：在某个具体情况下，为某一具体的战略目的，军方采取什么样的行动最有效？罗纳德·里根(Ronald Reagan)在1983年并没有就美国军队是否应该进入格林纳达平定危机征询军方意见，而是问他们将如何完成这个使命。布什总统和克林顿总统也没有询问军事指挥官是否应该把伊拉克赶出科威特，或是否应该保护科索沃的阿尔巴尼亚族人免遭塞尔维亚人的欺凌。他们只是询问如何能迅速达到这些目标而又将伤亡减至最低限度。因此，习惯、传统和法律共同将文官领导军队的制度牢牢地确立在美国的政治和社会中。

对于那些正在努力解决新兴民主制度的种种难题的国家来说，美国的经验可能有宝贵的参考价值。最明显的难题，也许就是军事指挥官有夺取政权之虞。有两条重要的原则，可以使文官统率制度得到加强。第一，从宪法上奠定文官控制军队的基础将对新兴民主国家有益。美国《宪法》在这一点上尽管存在模糊之处，但是将军权分别交给了立法部门和行政部门，以防止滥用权力。而且，《宪法》还明确规定由总统这一民选产生的文职领导人担任武装力量总司令。这里的关键在于，总统的各项权力从整体上是有界定、有限制的，而且国会、各级法院以及选民，都有实在的权力。因此，总统对军队的指挥权不会延伸为对其他方面的指挥权。总统的主要身份是文职官员这一点，从美国历史中得到体现。只有四位总统，即华盛顿、杰克逊(Jackson)、格兰特(Grant)、艾森豪威尔(Eisenhower)，在当总统之前有过相当可观的军旅生涯。他们每一位都很明白，军事职能和政治职能必须明确区分。艾森豪威尔将军是如此严格地奉行这一原则，以致他在第二次世界大战期间担任欧洲盟军作战指挥时，不参加选举投票。

第二条关键性的原则是，军人必须扮演职业性而非决策性的角色。艾森豪威尔身在行伍时拒绝投票的做法说明，他深信军事上的决策不应被政治上的决策所干扰。军事将领不应卷入政治决策过程。他们提供的军事意见，应该是为了达到政治决策者的目标，以及说明在军事上有多大克敌制胜的把握。至于是否应该选择军事手段，则应由政治领导人决断。

实行这第二条原则比实现《宪法》保障要困难得多。《宪法》就军事和政治领导的适当分权做出具体成文规定是卓越的第一步，但是，让军方确信它的这种从属角色并非轻而易举。文官统率军队所碰到的主要障碍，通常关系到崇尚戎武的文化。改变这种文化是一项艰巨的任务，但这是要军队接受文职领导所必须的。它需要通过时间和教育来实现。老式的军方领导人如果不信任文职领导，就应该由愿意同文职领导合作并为之效力的新领导人所取代。显然，如果文职领导是民选的，他们在人民心目中的合法性有助于他们领导军队。这个任务是艰巨的，但不会比建立良好的民主政府更艰巨。应该明确这样一点：一支将自己视为民主社会一份子的军队，只会更强大，而不会变得衰弱，因为它的行动会更能反映出它所服务的人民的最大愿望。

相关读物：

Kenneth C. Allard, Command, Control, and the Common Defense. (Yale University Press, 1990)

Peter Douglas Feaver, Guarding the Guardians: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States. (Cornell University Press, 1992)

Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Civil-Military Relations. (American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977)

Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. (Vintage Books, 1964)

Morris Janowitz, The Professional Soldier. (Free Press, 1980)

Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. The Role of the Military in American Foreign Policy. (Doubleday, 1954)

Adam Yarmolinsky, The Military Establishment. (Perennial Library, 1973)

---------------------

作者介绍：

迈克尔·开罗(Michael F. Cairo)于1999年获弗吉尼亚大学博士学位。他曾在弗吉尼亚州大学、南伊利诺伊大学任教，目前在威斯康星大学史蒂文斯波因特分校任教。他的研究重点是美国对外政策及对外政策制定过程。

返回页首

返回《论民主文集》目录