宪政，或者说法治，意味着国家领导人和政府机构的权力是有限的，并且这些限制可以通过成文的程序得到实施。作为一套政治或法律思想，宪政指的是，政府既为社会全体谋利益，也维护个人的权利。

根植于自由政治思想的立宪政府最早起源于西欧和美国，目的是捍卫个人的生命和财产权、捍卫宗教和言论自由。为了保障这些权利，制宪者强调对政府每个分支进行制约、在法律面前人人平等、公正不倚的法庭、以及政教分离。这一思想传统的代表人物包括诗人约翰·弥尔顿(John Milton)、法学家爱德华·柯克(Edward Coke)和威廉·布莱克斯通(Wiliam Blackstone)、政治家托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)和詹姆斯·麦迪逊(James Madison)、哲学家托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes)、约翰·洛克(John Locke)、亚当·史密斯(Adam Smith)、孟德斯鸠(Baron de Montesquieu)、约翰·斯图尔特·穆勒(John Stuart Mill)和艾赛亚·伯林(Isaiah Berlin)。

21世纪的宪政问题很可能产生于看起来是民主制的政府。"非自由民主政体"(illiberal democracies)是现代历史的一个现象，这种政体之所以能获得合法性从而有势力，是因为这些政权似乎还算民主。非自由民主政体 ─ 也就是不具有宪法保护的自由的名义民主政体 ─ 不仅是不完整的民主，而且是危险的，因为伴随它而产生的是侵蚀自由，滥用权力，民族分裂，乃至战争。民主在世界上的传播并不总是伴随相应的宪法对自由的保护。不少民主当选的领导人利用他们的权力来为限制自由寻找根据。富有活力的政治自由传统并不仅限于自由公正的选举，或扩大政治表达机会。自由的民主还提供了政体分权的法律基础，从而捍卫言论、集会、信仰和财产权等基本自由。

宪政：历史基础

现代自由政治理论在建立立宪政府的斗争中得到实际表述。自由主义的最早、很可能是最伟大的胜利是在英格兰。曾经在16世纪支持都铎王朝的新兴商人阶层领导了17世纪的革命，成功地建立了议会、最终是议会下院的最高权力。现代宪政最突出的特点并不在于国王必须服从法律 (虽然这一观念是所有宪政的重要特徵)；国王必须服从法律的观念在中世纪就已经形成。现代宪政的突出特点在于建立有效的实施法治的政治机制。现代宪政产生于一个政治前提，那就是，代议制政府有赖于公民的赞同。

另外，现代立宪政府是和经济与钱袋的力量密切相联的，宗旨是，政府用的是纳税人的钱，因而纳税人必须在政府中有代言人。一方提供财力，另一方解决不满，这种相辅相成的原则是现代立宪政府的关键。国王封建制税收的减少、代议制体制以及民族团结的增强，而不是对国王和宫廷的象征性效忠，都促使真正有效地限制了王权。

但是，正如我们从1689年英国《权利法案》(English Bill of Rights)的条款中可以看到的那样，英国革命为之而战的并不仅仅是保护狭义上的财产权，而是要建立起自由人士所认为的为人类尊严和道德境界所必不可少的自由权。英国的《权利法案》中所列举的 "人的权利" 逐渐弘扬到英国之外，特别是反映在1776年的美国《独立宣言》(American Declaration of Independence)中以及1789年法国的《人权和公民权利宣言》(French Declaration of the Rights of Man)。18世纪，美国和法国建立了立宪政府，19世纪，这一趋势成功地在不同程度上扩展到了德国、意大利和西方世界的其它国家。

宪政与美国国父的精神遗产

美国社会的宪法秩序建立在自由和有理性的男女公民的共识之上。这是以 "社会契约"(scoial contract)为象征所表达的一种为一定的目的而建立起来的信任。"社会契约" 理论的最盛行时期是17和18世纪的欧洲，其代表人物是英国哲学家托马斯·霍布斯和约翰·洛克，法国哲学家让-雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau)。这些思想家们认为，出于个人的自我利益和理性，个人对社会应该负有政治义务。他们认识到使个人既享有权利也承担义务的文明社会的长处，也认识到假想中完全没有政府权威的 "自然状态" 的缺陷。"社会契约" 的思想反映了一种基本意识，那就是，如果要让一个自由政府得以存在，如果要确保人类不沦为狂热激情的牺牲品 ─ 激情统治所带来的是混乱、暴政、反理性秩序的叛逆，就绝不能仅靠建立政府，而是必须建立起一个有活力的社会。约翰·杰伊(John Jay)在《联邦主义者文集》第2篇(Federalist No.2)中指出，如果要政府具备起码的权力来保障社会的共同利益，个人就要把某些自然权利让予社会。其结果是，公民作为立宪民主的参与人，肩负着服从法律和在公共事务上服从社会决定的责任，即使在自己有截然不同意见的情况下。亚里士多德和斯宾诺莎都认为，不管是虚无主义恶徒或无政府主义者这样的 "野蛮人"("beast-man")，还是一手操纵法律、会成为独裁者的 "神人"("god-man")，都必须得到控制或者从社会中清除出去。霍布斯、洛克以及美国开国前辈也都这样认为。这是文明社会的基本前提，少之，文明社会无法存在。立宪政府的法律和政策不仅在范围上有限度，不仅需要基于共同意愿，而且还必须为社会整体、为社会中的每个人谋福利。

纵观美国历史，从1776年的《独立宣言》、1781年的《邦联条例》(Articles of Confederation)，1783年美国独立战争结束、1787年制定《宪法》(Constitution)，一直到1791年通过《权利法案》(Bill of Rights)，不管是革命先驱还是《宪法》制定人，都继承了上述思想。美国为自由和宪政而进行的斗争体现在下列几个主题中。

人民主权

"我们人民……制定这一《宪法》。" 美国《宪法》"前言"(Preamble to the Constitution)中所包含的这句话表达了人民主权(popular sovereignty)、或曰民治的思想。《宪法》起草人撰写了这样一份治国大纲，并交给人民批准。他们的主导思想是，终极政治权力既不在政府手里，也不在任何一位政府官员手里，而是在人民手中。"我们人民" 拥有我们的政府，不过，在我们这样一个代表制的民主体制中，我们把日常行政权交给一个由民选代表组成的机构。但是，这样做绝不会以任何方式损害或者减少人民的最高权利和责任。政府的合理性依赖于被管理的人，他们保持着不可剥夺的和平更换政府或修改《宪法》的权利。

法治

但是宪法理论认为，政府必须做到公正与合理，这不仅是出于多数人的意愿，而且也符合更超然的规律，即《独立宣言》所指的 "自然法则与造物之神" ("Laws of Nature and of Nature's God")。1766年英国议会颁布的《公告》(Declaratory Act)，声明对美国殖民地拥有主权，"在任何一切事务上" 都对殖民地具有约束力。这个《公告》生动反映出法治(rule of law)与法制(rule by law)的差异。法治意味着仰仗更高层次的 ─ 超然和为人类所共同理解的 ─ 法则与正义，而不是仅仅局限于人为的或由当代政治家施行的法律。美国的立国前辈相信，法治是美国社会秩序和基本公民自由的命脉。法治的含义在于，如果人与人之间的关系以及人与国家之间的关系受到一套相对公正的法律的制约，而不是由一批人的意志左右，那么，受专制和独裁统治之害的机会就要小得多。值得注意的是，法治所包含的政治义务并不只适用于臣民或者公民的权利和自由，而且也适用于君主和当权者。通过既不让个人也不让国家凌驾于最高法律之上，制宪者给个人权利和自由建立了一层保护。

权力分离以及制约平衡体制

一个国家只能通过人来治理，如何建立一个法治政府而不是人治政府，是美国国父必须回答的问题。毕竟，这些领导人是一批政治现实主义者，力图把宪政精神融于他们所在的时代和环境。詹姆斯·麦迪逊在《联邦主义者文集》第51篇(Federalist No.51)中也许最好地表达了这一理念与实际运作的矛盾。麦迪逊宣称，野心必须用野心来抵消。人的利益必须牢牢地和他所在之地的宪法权利交织在一起。只要对人性稍有了解就知道，"这一机制为控制政府滥用权力所必需。" 如果天下男女犹如天使一般，那么，既不需要从内、也不需要从外对政府进行制约。但是麦迪逊是一个现实的人。用他的话说，宪政意味着一个方针： "通过反对派和有相反利益的人来显示良好动机下的缺陷。" 一个对人有着谨慎的尊重的宪法架构，必须使政府能够控制由其管辖的人。但是同样重要的是，要在政府内部建立谨慎的制约平衡机制。

通过把政府的职能分散在三个独立的分支中，制宪人确保立法、行政和司法这三种政府的主要权能不会被任何一个分支所垄断。把政府权威分配在三个互不相干的分支中，也防止联邦政府过于强大以至使州政府变得无能为力。制宪人有意使政府的权力和责任重叠。例子之一是，国会虽具有制订法律的权力，但这一权力可以通过总统享有的否决权得到制约。反过来，总统的否决又可以被国会两院三分之二的多数票推翻。总统是军队的总司令，但只有国会才有权组成和补给军队，也只有国会才能正式宣战。总统有权任命所有联邦法官、驻外大使和其他政府高层官员，但所有任命必须得到参议院的审查和批准。任何法律都必须在国会参众两院获得通过才能生效。

最高法院具有判断立法和行政分支的行为是否违宪的终审权力。1803年的马伯里诉麦迪逊案，奠定了美国联邦司法部门的司法审查权。司法审查权并非来自于《宪法》的明文规定，《宪法》中没有明确提到这一权力，而是来自于一系列法庭案件，最早可以追溯到18世纪末。这些案件的共同点是 ─ 至少就司法权威的观念伦理根据而言，它们反映了司法审查与超然法则之间的联系。当年的美国人也一定会赞成这一古老的学说，即如果成文法、或者说人为制订的法律与自然法则相违背，那么，人为的法律就不再是法律，而是对法律的曲解。詹姆斯·奥蒂斯(James Otis)在1764年的《伸张和得到证明的英国殖民地权利》(Rights of British Colonies Asserted and Proved)中道出了这一思想。他写道：

"自然法则不是人造出来的，也不是人能够修改或者改变的。人要么履行和维护这一法律，要么违背或打破这一法律。但这后一种行为从来都不是没有惩罚的，惩罚甚至就显现在此生中 ─ 如果惩罚意味着一个人感觉到自己的堕落，看到自己由于愚蠢和邪恶而从正派人堕落为卑贱之徒，或者看到自己从国家的朋友、也许是先父变成贪婪的虎豹的话。"

邦联制

美国的奠基人还决定，权力也必须在不同级别的政府，即国家政府和州政府之间得到划分。由于1781年到1787年间的《邦联条例》没有能够为美国殖民地创立一个可行政府，因此出席1787年在费城举行的宪法会议的代表给予中央政府更大的权力。《邦联条例》在美国独立战争时期由大陆会议初建的政府和美国《宪法》1787年创立的政府之间，发挥了一种桥梁作用。殖民地人民对在英国中央政府专横统治下的经历记忆犹新，因此，《邦联条例》的起草人有意要建立一个由拥有主权的州组成的"邦联"("confederation")。但是《邦联条例》没有给予国会向各州征募资金或军队的权力，政府的效力到1786年便已经瓦解。

根据美国《宪法》，邦联制将让位于联邦制，在联邦制下，权力将由国家政府和多个州政府分享。国家政府在一定的领域将拥有至高权力，但是州政府将不是从属中央政府的下级行政单位。州的权利通过几种方式受到保护。首先，《宪法第十修正案》明确规定，一些领域的活动由州政府自行处理。例如，州政府基本上自行制订本州的预算，负责制订和实施许多对本州居民有影响的领域中的法律。第二，每个州在美国参议院的代表性受到保障：每个州不管面积大小，都有两位参议员。第三，负责正式选举美国总统的选举团(Electoral College)由州选举出来的选举人组成，每个州至少有三名选举人。第四，修宪程序本身也反映了州的利益，因为要对《宪法》进行任何修改，必须获得四分之三州议会的同意以及国会两院三分之二多数票的赞同。这些保护措施包含在《宪法》内，防止大州左右小州。在对制约平衡体制的全面设计中，州政府与国家政府分享权力是其中又一种结构性的制约。

争取个人权利的斗争

美国《宪法》前言展望了一种新的、基于如下原则的美国政治秩序：建立一个更完美的联邦，提供共同防御，建立司法公正，保障当代人和子孙后代的自由福祉。在甚至更早的时候，《独立宣言》就已经提到了作为人，人人生来具有的"不可剥夺"的、任何政府都不能取消的权利。但是不论过去和现在，不同党派对如何保障公正和自由的福祉，一直存在着尖锐分歧。最初起草并交给各州批准的美国《宪法》，并没有包含任何关于个人权利的条文。对这一异常现象的一种解释是，《宪法》起草人认为，鉴于新建国家政府的权力已经如此严格地受到限制，并不需要对个人权利作额外保护。此外，其他联邦主义人士指出，列举额外的权利会带来额外的不利，也就是说，一些根本的、然而没有被具体指出的权利，将很容易受到政府的侵犯。

虽然反联邦制的人在1787年起草《宪法》的斗争中失败，但是他们还是迫使对手做出了一些让步。由于担心新的国家政府权力过大，他们要求《宪法》明文写清楚对个人权利的一系列保护条款。他们还在一些州议会取得了联邦党派领袖的承诺，赞成对《宪法》进行适当的修正。一些州要求确保通过一个权利法案，否则他们将不批准《宪法》。联邦主义人士兑现了他们的诺言。1789年，美国第一届国会通过了《宪法》的头十个修正案。到1791年，由这十个修正案组成的《权利法案》获得了必需数量的州的批准。此外，联邦主义人士本来担心，专门提出保护某种权利会危及到对其它没有被专门提到的权利的保护，但是由于第九修正案明确了对《宪法》中未予具体描述的基本权利的保护，这一顾虑得以被打消。

《权利法案》限制政府对言论自由、新闻自由、集会自由和宗教自由等个人自由的侵犯。《权利法案》还禁止国会就 "建立" 任何正式宗教而立法，也就是说，不许使任何一种宗教具有优于其它宗教的地位。《权利法案》有将近三分之二的内容旨在保护被怀疑或者被指控犯罪的人的权利。这些权利包括：正当法律程序、公正审判、有权不提供对自己不利的证言和供词，有权不受残酷和非常的惩罚，不可因为同一罪行而两次被告。《权利法案》最初通过的时候，只适用于国家政府的行为。

限制州政府侵犯公民自由权是宪法《第十三条修正案》(1865年)、《第十四条修正案》(1868年)和《第十五条修正案》(1870年)的主要内容，这些法案也被称为《重建法案》(Reconstruction Amendments)；它们在美国内战后获得通过，旨在消除奴隶制。过去100年期间，《宪法》前十条修正案所规定的自由权都被纳入第十四条修正案，确保没有任何一个州可以剥夺其公民正当法律程序或受法律平等保护的权利。自20年代以来，《宪法》前十条修正案尤其在解决公共政策的难题上扮演了越来越活跃和重要的作用，这些问题涉及从学校祈祷、检查吸毒的硬性规定是否合乎《宪法》，到生育控制和死刑等等。 "公正" 、 "自由权" 这些根本原则以及 "正当程序" 和 "受法律同等保护" 等宪法原则被一代又一代人赋予新的意义。这些常常是通过抗议运动和非暴力反抗而取得的进步，反映了过去200年来人性感悟程度与社会道德的变化。

《权利法案》确立了某些不能被大多数人左右的自由权，它所基于的理念是，剥夺公民的基本权利将削弱他们的公民地位，实际上也就是他们的人格。《权利法案》和《宪法》所保证的一系列的广泛权利形成了自由政府的内涵。公民权利可以直接来自于自然权利，也可以非直接地来自一个建立在由宪法、习惯法先例以及成文法形成的共识基础上的社会所做出的政治安排。麦迪逊及其同事在宪法会议和第一届国会上的成功体现在，他们创建了一套自我调整的程序和结构，使之能够合法保护权利，并且建立起在美国实践的标准。

宪政、自由和新世界秩序

冷战的结束以及苏联和其东欧共产主义同盟国的崩溃，带来了人们对自由民主思想和立宪政府的胜利感和对其前景的乐观。2000年12月，在世界范围内促进民主的非营利组织 "自由之家" (Freedom House)公布了一个大型研究报告，详细罗列当今世界上191个国家政治权利和公民自由权的现状。这一题为《2000-2001年世界自由状况》(Freedom in the World 2000-2001)的研究显示，十年以来朝更加自由的方向日益积极发展的趋势，在2000年里得到继续。根据这个组织的年度调查，86个国家、25亿人口(也就是40.7%的世界人口)被列为有 "自由"。这是该调查有史以来最高的比例。这些国家的居民享受广泛的权利。59个国家、14亿人口(占世界人口的23.8%)被认为 "部份自由"。政治权利和公民自由在这些国家比较有限，这些国家的特点常常是腐败、由执政党控制，在一些国家还存在种族或者宗教冲突。调查认为，47个国家、22亿人口(占世界人口的35.5%)属于 "不自由" 类型。这些国家的人没有基本的政治权利和公民自由。

"自由之家" 的调查更加深了一个普遍的信念，那就是，除了民主政体外，再没有其它更可取的选择；民主已经成为现代化的固定支柱。但是，后冷战成就中的另一特徵，却给决策人和政治思想家带来了更大的挑战和困难。民主当选的政府 ─ 往往是通过公民投票而连任或者得到肯定的政府，经常无视宪法对他们的权力限制，剥夺其公民的基本权利和基本自由。从世界许多地区，我们看到了国际生活中出现的这一令人不安的现象，即：没有自由的民主。

这一现象的核心在于民主与立宪政府的差异。这个问题一直很难被意识到，因为在西方，至少一个世纪以来，民主恰好与自由民主并行。但是从理论上来说，与宪政自由主义相关的一系列自由权与民主并不是一回事。从柏拉图和亚里士多德时代起，民主一直意味着人民主事。不同的学者，从亚历克西·德-托克维尔(Alexis de Tocqueville)到约瑟夫·顺彼得(Joseph Schumpeter)，到罗伯特·达尔(Robert Dahl)，都对民主是选择政府程序的这一观点做过表述。政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)解释了为什么会有这种现象：开放、自由和公正的选举是民主的本质，是民主必须具备的条件。但是，选举所产生的政府有可能是低效、腐败、没有远见、不负责任的政府，受特别利益集团的支配，无法采纳为公众谋利的政策。这样的政府虽然不是人们想要的政府，但是却不是非民主的政府。民主是一项社会美德，但是却不是唯一的社会美德，要理解民主和其它社会美德与缺陷的关系，就要把民主和其它政治体制的特点区分开来。选举和民众参与并不总是能确保产生一个自由的立宪政府。人们对多党制选举在整个南欧和中欧地区、亚洲、非洲和拉丁美洲的迅速传播越来越感到不安，其原因恐怕就是因为选举后出现的现象。一些很受民众欢迎的当选领导人逾越议会，依靠颁布总统令执政，破坏了宪政的基本运作。

没有自由的民主自然也有各种各样。有的程度较轻，有的则接近于暴政。在拉丁美洲，许多民主政体经历了过去十年恶劣的经济状况，仍然生存下来，没有受到来自军方或反政体的政党的明显挑战。但是这些民主政体中的大多数还有待巩固。一些国家在正式的民主结构相当虚弱的情况下坚持了下来。但是，没有宪政自由作后盾，民主就不能得到完整的巩固。除了赞同权力竞争的原则，还必须对权力的使用给予根本和自行的限制。过于强调纯粹的民主、把它作为对自由的终极检验会带来一个结果，那就是，不去努力为这些过渡中的国家建立富有远见的宪法。然而，要做到这一点靠的不只是经常举行选举，或写下一串权利；必须建立一个不会践踏这些权利的体制。立宪政府着眼的不仅仅是选择政府的程序，而且是建立起多项不受大众激情左右的审议机制，从而捍卫个人自由和法治。这就要求精英阶层共同努力，调动宪法的协调机制，利用相应的政治建制，常常也通过精英阶层之间做出协议和安排，也就是，政府通过在主要政治党派和利益集团之间建立联盟来维持稳定。其目标是，无论哪个政党或者哪个派系掌控国家，国家权力都得到限制。在20世纪开始的时候，伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)提出，要让世界安全以便发展民主。21世纪的挑战或许是，要让民主稳健以使其发展到全世界。

相关读物：

Harold J. Berman, Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition (Harvard University Press, 1983)

Edward D. Corwin, The "Higher Law" Background of American Constitutional Law (Cornell University Press, 1990)

Larry Diamond, Developing Democracy, Toward Consolidation (Johns Hopkins Press, 1999) Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization In The Late Twentieth Century (University of Oklahoma Press, 1993)

Harbison Belz Kelly, et al., eds., The American Constitution: Its Origins and Developments (7th ed., W. W. Norton, 1997)

Theodore Lowi and Benjamin Ginsberg, American Government (6th ed., W. W. Norton, 2000)

Charles H. McIlwain, The Growth of Political Thought in the West (Macmillan, 1932) Ellis Sandoz, A Government Of Laws: Political Theory, Religion, and the American Founding (Louisiana State University Press, 1990)

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作者介绍：

格雷格·罗素(Greg Russell)是奥克拉荷马大学诺曼分校副教授，政治学系研究生部主任。他的著述有：《汉斯·J·莫根陶与美国的治国伦理》、《约翰·昆西·亚当斯和外交的公共美德》以及《调和内在之权利与外在之不当：武器和思想在战争中的力量》。他还在政治哲学、美国外交史以及国际关系领域发表过文章。罗素目前正在完成一部有关西奥多·罗斯福总统治国方略的书稿。

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