1776年的《独立宣言》(Declaration of Independence)指出，"政府....的正当权力来自被管理者的共同意愿"，这句话道出了民主理论的核心。87年后，当美国由于11个州拒绝接受1860年的选举而爆发内战时，林肯总统重申了共同意愿的原则，也就是"民有、民治、民享的政府"。不管用什么字眼表达，这一立国原则都要求有一个选举体制，即詹姆斯·麦迪逊(James Madison)1788年在《联邦主义者文集》第51篇(Federalist No.51)中所说的作为"以人民作为对政府的首要控制力"的原则。

选举通过以和平方式确定当权人并使其具有决策合法性，得以解决任何政治体系所面对的一些关键问题；如果一种选举制度的特徵有助于人们普遍认识到选举的自由公正性，那么这些目标就更容易达到。促使人们认识到选举的公正自由性的因素包括：普及性而不是排斥性的选举权资格和投票机会；选票份量同等而不是力量有别；选举结果根据预先建立的规则确定，投票和计票中的舞弊欺骗被压缩到最低程度。这些自由公正选举的标准在美国政治历史上并非一成未变；其变化过程反映了每一代人在努力理解参政群体的性质、合法异见自由度、代议、选举结构与行政管理等问题时的经历。

谁可以参加选举

《宪法》第一条第二节规定，人们只要有投票选举"州议会人数最多一院"的资格，就有资格投票选举美国众议院的一名成员。《宪法》除了为国家职位确立一定的资格条件外，让每个州自行规定选民资格。根据几个州的法律，这意味着选举权在一开始的时候，只限于拥有一定数额的财产或纳一定数额的税金的白人成年男子。到1830年，财产限制基本上被取消，男性白人都获得了选举权。

在美国内战前，黑人一般不能投票，即使在禁止奴隶制的州也是如此。1865年内战结束时，《宪法》的三个修正案预示了美国参政群体、也就是谁有权投票和参选权的观念的重大变化。1865年通过的宪法《第十三条修正案》废除了奴隶制。1868年通过的宪法《第十四条修正案》宣布，"所有在合众国出生或归化于合众国并受合众国管辖的人，都是国家公民以及其所居住州的公民"， 首次为国家与州公民提供了一个宪法定义。这一修正案还确定，"任何一州都不能拒绝给予其管辖内的任何人平等的法律保护。" 1870年通过的宪法《第十五条修正案》取消将种族作为衡量投票资格的标准，但是这一诺言历经几十年未能兑现。

实际上，一些州自行采用了一些方式来回避《宪法》要求。其中一个被称为"祖父条款"的规定直到1915年才被最高法院取缔。根据这条规定，凡是1866年1月或者之前投过票的人以及他们的直系后代可以不参加投票资格文化测验。这一规定基本上使得每个黑人都必须参加当地举行的可能难以通过的文化测验。比"祖父条款"沿袭更长的是白人初选。初选是一个政党内部选举该党候选人的选举，即由选举团而不是仅仅由政党领导人选择候选人，20世纪初，美国许多地区都实行这样的初选，以使政党民主化。在由一党占支配地位的州，如在民主党为主的南方州，初选实际上就成了正式的选举，因为在真正的大选中，共和党人的反对势力充其量只能是象征性的，或者根本不存在。所以，虽然黑人在大选中可以投票，但是一些州禁止他们在初选中投票，消除了他们对当地或者州选举的影响力。直到1944年，最高法院才明确规定，宪法《第十五条修正案》所保证的投票权既适用于大选，也适用于初选。

即使如此，在上世纪进入60年代之际，在南方，每四个黑人合格选民中只有一人登记，而选举时黑人实际的投票率还要大大低于这个比例。但是60年代中两条战线上的行动导致这种情形在十年内出现重大变化，使黑人的投票率达到与白人投票率旗鼓相当的程度。首先是成功地取消了有碍穷人、特别是黑人投票的人头税。1964年通过的宪法《第二十四条修正案》禁止在联邦选举中使用人头税，两年后，最高法院废除了把人头税作为州选举条件的规定。另外，1965年通过的《投票权法案》(Voting Rights Act)、也是美国国会通过的有关选民的最重要立法，基本上铲除了阻止非洲后裔美国人投票的一些更微妙的做法。由于实行了联邦政府监督选举以及禁止文化水平测验，黑人选民的登记人数到1967年在佐治亚州翻了一番，在阿拉巴马州翻了几乎三番，在密西西比州跃升了几乎800%。

相形之下，1840年代就开始的妇女选举权运动花了更长的时间才为妇女赢得正式投票的权利，但是这一权利一经确立，无需进一步的立法维护。1869年，怀俄明领土成为美国第一个允许妇女投票的地区，但是其它地区的跟进非常缓慢，特别是由于1875年最高法院裁决，州可以继续禁止妇女投票而不会违反《第十四条修正案》。到19世纪末，又有另外三个州允许妇女投票。在1920年大选前不久，宪法《第十九条修正案》才赋予全国各地妇女投票权。

谁可以竞选公职

参政群体所包含的另一个含义涉及担任公职的权利，这方面的有关规定是对两种对立价值的平衡。一方面，州在传统上更倾向于少限制，也就是说，只要一个人符合年龄、居住和公民资格，这个人就有权争取让自己的名字上选票，以供投票人选择。《宪法》一贯禁止把宗教作为国家公职的一个标准，最高法院1961年的裁决也禁止州一级这样做。

但是在另一方面，大多数州也尽力阻止太多的候选人和太多的政党参选。由于不同的政党代表和协调不同的利益，因此美国政治传统更喜欢由一个党内联合阵线组成的多数派统治，而不是由不同政党之间的联合阵线的多数统治。这种倾向性是为了形成一种体制，以便更有可能使选举得胜者赢得大多数选票或者至少差额较大的多数票。这种目标在候选人和政党众多的情况下比较难以实现。

这一目标往往通过以下方式实现：想参加竞选的人必须参加一个党的初选，为自己的请愿书收集一定数量的签名 (同时缴纳一笔立案费)。州一级的公职所需的签名数量以及立案费比较高，地方公职所需要的签名数量以及立案费相对要低得多。同样，一个政党要想让其候选人的名字出现在选名榜上，也许需要稍微显示一些证据，说明对该候选人原已存在的支持 ─ 不管是以请愿书上的签名还是以该候选人在已往选举中获得的选票数量为凭均可。

有关上州候选榜的规定，给任何希望竞选总统的"第三党"(除共和党和民主党外的任何政党)候选人形成特别的负担。不管是竞选联邦、州还是地方公职，候选人的名字若要出现在所在州的选名榜上，候选人必须符合在每个州的参选资格。这对民主党与共和党这两个主要党来说十分容易做到，但是对第三党却会是一个可畏的挑战。

尽管美国历史几乎一直由民主或共和两大政党主导，但是选民的选择并不象乍看上去那么局限。这里至少有三个原因：政党自身的主张随着时间推移而变化；第三党使主要政党意识到选民观点的变化；任何由国会或总统的行政部门实施的政策随时会受到最高法院对其合法性的挑战。

合法异见自由度

没有选择的选举是毫无意义的选举。明智选择的一个必要条件是，那些反对执政者的公民享有公开表达自己的观点、对政策提出批评、和召集组织支持者的权利。如果有关官员有权压制反对派的声音，那么就不可能有自由和公正的选举。

美国通常给予不同意见很大的自由度，但是一些显著的例外情形说明，有时在最需要自由的时候，自由反而面临最大的危险。在一些人看来，在美国历史的某些时期，共和国的安全似乎有赖于遏制反对意见和大逆不道的观点。1798年通过并实行了三年的《镇压叛乱法》(Sedition Act)规定，诽谤总统或国会是犯罪行为。1950年代冷战时期实行的《史密斯法》(Smith Act)规定，主张推翻政府是犯罪行为。

相反，另外一些人认为，自由是维护安全的最佳途径。这种观点为美国开国先贤所崇尚，在美国许多的法庭裁决中占上风。最高法院法官罗伯特·H·杰克逊(Robert H. Jackson)1943年写道，"与人意见相左的自由不仅仅限于鸡毛蒜皮的小事上。果真如此的话，这样的自由充其量只能算是自由的影子。对其实质的考验在于，在触及现行秩序核心的问题上是否有意见相左的自由。"另一位最高法院法官小威廉姆·J·布伦南(William J. Brennan Jr.)在1964年提出，有关公共问题的辩论"应该没有任何顾忌，充满活力，广泛敞开，...甚至可以包括对政府以及官员的激烈、尖刻、有时难听刺耳的攻击。"总之，政府虽然可以在面临即将爆发的暴力时限制煽动性的言论，但是根据《宪法》规定，如今没有所谓的非法思想一说。最高法院法官路易斯·D·布兰代斯(Louis D. Brandeis)1927年宣称，"如果需要通过讨论暴露虚假和谬见，通过教育防止邪恶的话，那么方法就是更多言论，而不是压制声音。"

代表制

选举的结果是选出为人民谋利益的官员。在美国，官员和百姓的联系最清楚地反映在州议会以及美国国会的组成上，从事立法的议员代表整个州或者州里的一个地区，即选区。州以及联邦所实行的代表制非常重要，因为它不仅影响到权力的地理分布，而且影响到权力在相互冲突的利益团体之间的分布。例如，在国会，《宪法》规定每个州有两名参议员代表，而每个州在众议院的代表人数则由人口数量决定。因此，居民人数不到50万人的怀俄明州在参议院得到的代表和将近3400万人口的加利福尼亚州得到的代表程度是一样的。但是在众议院，怀俄明州只有一个代表，加利福尼亚州根据2000年人口统计的数字有53个代表。这项在1787年宪法会议上达成的折衷方案，使得小州能够在政治上具有影响力，否则，如果完全按照人口确定代表人数，小州的作用会变得微不足道。

州议会负责为他们自己以及为本州的联邦众议院代表划分选区。美国各州基本上都倾向于一个选区一个代表的做法，即如果一个州有十个众议员名额，那么州议会就把该州划分为十个区，一个区选一个代表。

相对于人口比例制和某些一区多代表制，一区一代表制抑制了第三党的发展，也许还会大大减少一个规模较大的政治少数派的影响力。这是因为如何划分选区可以加强或者减弱一组选民势力或者一个政党的力量，这种划分方式被称为格里蝾螈(gerrymander)。(这个词是由格里"Gerry"和蝾螈"salamander"两个字结合而成的。埃尔布里奇·格里[Elbridge Gerry]是1812年时马萨诸塞州的州长，他主持重新划分了该州的参议员选区，新选区的形状据说很像蝾螈。) 如果一个州划分选区到了极不公正的地步，并且持续多年，最高法院有可能裁决其违反《宪法》；但是只要没到这种地步，这种做法已经在美国政治中属于约定俗成。尽管如此，一个党在力图通过划分选区线取得优势的过程中，仍然需要服从一定的规则。选区的划分不能看上去象主观意志的产物，选区应该是整块相连的。不过，美国每整数十年进行人口普查，人口普查年的选举尤其重要：因为控制州议会的那个党在新十年开始的时候为州议会以及国会选举划分选区，这一划分将在新的人口普查结果产生之前的十年中有效。

但是，最高法院很早以前就废除了另一种导致代表性相当不平等的选区划分方法。在50年代以前，州议会和国会选举选区的明显数字不平等几乎在每个州都很常见。人们在不断从农场搬迁到城市，从城市搬迁到郊区，但是选区划分跟不上变化。一些人口稀疏的乡村地区比人口密集的城市地区得到更多的代表。显然，在任的议员不会急于把自己以及他们所代表的利益选出局。

最高法院在60年代所做的一系列裁决废除了这样的选区划分法，要求所有选区的划分以一人一票为基础，也就是，一个选区的人口必须等于该州人口除以选区数。到60年代结束前，最高法院对美国的议员代表性做了革命性的改变，把政治权力从乡村地区转移到城市地区，特别是城郊地区。这样做的结果是，人口多数能够选举立法机构中的多数。

选举结构与程序

选举的规则与做法既可以使人感到自由与公正，也可以带来相反的效果。让我们以投票障碍、计票、竞选资金规定等几方面为例。

美国选举中的一个突出现象，是很多人不投票 (在美国投票属于自愿，而不象在有些国家属于法律要求)。即使在很引人注目的总统选举中，选民投票率近年来也仅仅徘徊在50%左右，也就是说，有整整一半的合格选民(几乎所有17岁以上的公民)不去投票。这与1960年总统选举时达到的65%的现代高投票率相距甚远。1996年总统选举的投票率只有49%，获选连任的比尔·克林顿(Bill Clinton)总统赢得了49%的普选票，也就是说，他是不到四分之一的美国选民选出的总统。

造成这一趋势的因素包括：选民的公民与社会义务感下降；选民认为投不投票对他们的生活没有影响，因而莫不关心；双职工家庭比例上升也可能会减少前往投票站的人数；另外，处于繁荣和平时期的人们，不感到大选中有重大利害悠关的问题。

另外必须了解的一点是，在美国，投票意味着做出三个不同的决定。除了决定去投票、投谁的票外，选民还必须先登记才能投票。这一要求乍一看来好像妨碍投票，因为选民登记通常在投票前几个星期就截止了。此外，由于登记按州进行，州内按县进行，县内按选区组织，那些刚刚搬到一个新地方的人，几乎不可避免地需要重新登记或者把他们原来的登记转到新的选区。鉴于美国人口流动性大，这意味着总有一定数量的选民因为没有登记而无法参加投票。把选民登记系统简便到象申请或延长驾车执照那样(也就是所谓的"司机选民"设想)是否有助于提高投票率，还不得而知。

在完整统计选票方面，多年来美国建立了法律保障措施，尽量减少错误，确保公正。这就是为什么所有州都有法律，允许在一些情况下重新计票，允许表面看来失利的候选人挑战选举结果。不然的话，人们对计票是否准确产生的怀疑也许会损害对选举公正性的信心，降低当选人的合法性。2000年的总统选举就是最好的例子。这次拖延甚久的选举清楚地显示了通常平凡单调的计票过程可能会产生的问题。

总统选举投票

根据《宪法》规定，每个州被给予和该州国会代表人数相等的选举人选票，1961年通过的宪法《第二十三条修正案》给予首都哥伦比亚特区三张选举人选票。赢得全部538张选举人选票多数票(至少270票)的候选人赢得总统选举。各州选举人12月18号在州府开会投票(故称选举团"Electoral College")。《宪法》规定，各州选举团选举人"以由各州议会规定的方式任命产生。"从19世纪中至今，各州的总统选举人都由各州居民投票选出。除缅因州和内布拉斯加州外，美国其它48个州都实行赢者囊括全部选票的做法，也就是，在一个州得票最多的总统候选人得到该州的全部选举团选票，从而有效地避免其他候选人分得选举团选票。

即使在许多美国人眼里，选举团制度好像也太为过时了。在2000年的总统选举中，佛罗里达州在11月7号选举日后之所以成为决定胜负的州，主要就是选举团制度所致。佛罗里达州的总统选举从11月争执到12月是因为，共和党候选人乔治·W·布什(George W. Bush)和民主党候选人阿尔伯特·戈尔(Albert Gore)在该州得到的普选票十分接近。在其它49个州，布什和戈尔获得的选举团选票势均力敌，没有佛罗里达州的25票，谁也达不到270张选举团选票。所以，赢得佛罗里达州普选的候选人将赢得该州的选举团选票，从而成为美国第43届总统。虽然人人都知道戈尔在全国范围内获得的普选票比布什多几十万张，但是这一差距不起任何作用。决定总统选举结果的是佛罗里达州的投票。

佛罗里达州的大多数选票是由机器阅读和统计的。但是，一些使用打孔票的选民不是没有把孔打透，就是打透了但是打下去的那一小块纸没有完全脱离选票，再么就是打得太轻、只留下一个印，因此机器将这些选票归为不合格选票。还有一些选民乾脆没有投总统的票。佛罗里达州在其它选举中也曾发生过同样的事，但是这个问题从来没有人去处理过，因为在那些选举中没有发生过选票如此接近的情况，后果也没有这么重大。戈尔在佛罗里达州选民投下的600万张票中仅落后布什几百票。他和他的支持者希望每个选区的选举官员对被机器拒读的选票进行人工统计。布什及其支持者担心，通过人工计票决定选民的意图会使得计票过程在一定程度上受到主观影响，从而使他不公正地落选。在布什看来，计票机不会偏向哪个候选人，而人工计票却会因事关重大而受到影响。在这场计票争议下，两位候选人的立足点是共同的：他们都坚持公正计票。他们的分歧在于如何做到公正计票。

最高法院最终在12月中做出裁决：要进行人工计票，就必须依照一套统一标准来决定选民的意图。当时离选举团投票日只差几天，最高法院因此得出结论：限于时间关系，不可能进行合乎宪法的人工计票。不然的话，一个选民的选票可能得到与另一个选民的选票不同的对待，因而违反宪法《第十四条修正案》中的平等保护条款。美国最高法院的这一裁决所带来的影响将远远不止于2000年总统选举。最高法院的这一裁决将成为美国未来任何政治选举中指导重新计票的原则。从现在起，只有根据统一标准、在确保平等对待、尽量排除主观性的情况下，才能进行重新计票。

对竞选支出的限制

2000年选举另外一个突出的特点是，它突显了金钱在拉选票过程中的作用。据说共和党策略人士马克·汉纳一百多年前曾经说过，"政治中有两样重要的东西。第一是钱，我记不得第二是什么。"为了防止腐败或者避免腐败之嫌，《联邦竞选法》(Federal Election Campaign Act)在1974年的修正案中对竞选资金的来源、数额以及使用作了重大限制。不过这些限制触及到了宪法《第一条修正案》所保障的言论自由和结社自由，因为钱在政治中相当于代言人：候选人、政党和其它政治组织必须通过钱来发展壮大他们的组织，通过媒体向选民传递他们的主张。

为了部份维持这一错综复杂的法令，最高法院1976年就竞选捐款与竞选开销作了一个重要的宪法区分。由于法院认为与限制竞选开销相比，限制竞选捐款对言论的危害较小，由于竞选捐款为腐败或腐败之嫌开路的可能性较大，所以最高法院废除了限制竞选开销的条款，但是维持了对竞选捐款的限制。另外，最高法院还维持了一个有条件的由公共资金资助总统选举的做法：在初选和党代会上，联邦政府向符合条件的候选人提供与他筹集到的资金相等金额的资金；在大选中则向候选人提供一笔数额有明文规定的竞选资金。作为交换，候选人统一遵守一定的开销限制。这样做的部份目的在于，拉平主要政党候选人之间的资金水平。《联邦竞选法》对以上所谓的"硬钱"("hard money")进行了制约，但是对于用于党组织发展、拉票宣传、以及围绕竞选主题而进行的媒体闪电战的捐款(也就是"软钱","soft money")，并没有做任何规定和限制。

一个稳定的民主过程

自由公正的选举是保证"被管理者的共同意愿"这一民主政治基石的关键所在。自由公正的选举使权力与合法性同时诞生，而不公正与不诚实的选举则会使人们对声称当选的人产生怀疑，从而大大削弱其当政能力。

很少有人认为美国的选举政治是完美的。它的一些特徵有时妨碍、转变、压制或者歪曲了人民的共同意愿。但是出于几个原因，大多数美国人认为他们的选举系统总的来说是公正而诚实的。首先，大约150年前导致美国内战的冲突就是美国选举程序之效力的一个明显说明：通过决定胜者和败者，选举达到了选举预定的目标。失利的候选人及其支持者虽然不一定是高兴地、但却是情愿地接受得胜的候选人，承认其治国权。这不是一个微不足道的成就，而是以一个稳定的政治体制为先决条件，在这个体制中，根本的价值观和利益很少受到威胁，也许永远不会受到威胁。

第二，选举的频繁程度意味着，没有任何一个政党、一个党内没有任何一个派系能够保证永久掌权。今天的多数明天也许会被另一个很不同的多数所取代。这是民主理论的一个要点：多数派处于不断变换之中。第三，由于这一选举体制保护竞争的权利，所以多数派可能是暂时的。一个选举如果不给予真正的反对派任何机会的话，那么这个选举就是骗局。

最后，美国选举把选民与公职掌权人联系在一起。后者必须得到多数选民的赞同才能掌权。因此，人民视当选官员为由人们授权的代理人，代表他们行事。美国的选举使得公职官员成为人民的仆人，而不是使人民成为政府的仆人。

无论人们如何衡量美国在民主政治上的进步，其它国家还是有可能会选择不在所有方面模仿美国的模式。美国选举政治的一些特徵完全是由历史造成的。美国若是在21世纪走上建国之路的话，则不会通过选举团选举总统，可能也不会保持各州在参议院席位的平均。另一些特徵，如新闻自由、普选产生国会议员等，则毫无疑问会保留下来。但是，不管怎么说，从美国民主历程中所显示的一些特徵，很可能是世界其它地方维护稳定民主进程的根本。

首先，应该普及投票权，并且使选民能够方便地投票，使所有选票的实力相等。基于性别、政治信仰、民族或宗教原因而对参政群体实行限制，将有损于政权的合法性。相反，普及选举权促使社会的所有成员认识到自己在已有秩序中的利益，因为每个成员都有最终实现愿望的机会。

第二，鼓励更多的选民参加投票应该是选举的重要目标之一。低投票率即使不引起警觉，也应该受到关注。低投票率不仅会导致出现官员在没有多数合格选民支持的情况下当选，而且还会使一些善于组织、有强烈动机的利益集团的影响力变得过于强大。

第三，高度的政治言论自由对民主过程十分重要。对合法的政治异见进行限制会窒息反对者的声音，抑制选举政治；压制不同观点有可能会迫使持不同政见者从合法的参政渠道转向暴力途径的抗议。

第四，选举和代表制必须使得大多数人民能够控制政府，但是与此同时，也必须防备多数人压倒和吞没少数群体。在另一方面，反映选民的多数意愿是一个立法的根本因素，立法机构必须有效地反应多数人的意愿，如果让少数人的利益在选举中占有过大的份量将动摇这一根本。一旦让少数人的观点取代多数人的观点或导致决策过程陷入僵局，那么政府将失去行动能力。

第五，鉴于只有在多数人认为选举公正而自由的情况下，选举才能产生效果，因此，必须建立适当的程序，一旦出现投票不公的指控，迅速做出反应。没有这样的补救措施，选举政治很快就会被认为是一场骗局。

最后，在一个大多数人口在最重大问题上存在深刻分歧的社会，可能难以保持选举的自由公正。有时候，一个政治体制是否健康是可以通过没有被列入竞选大纲的问题和从来没有出现在选票上的提案来判断。

伍德罗·威尔逊一百多年前指出，"民主建制永无完结之日。它们如同活组织一样，总是处于成长过程中。过自由人民的生活是一件费力的事。"直到今天，我们还是少不了要对选举进行严格的审视，做出可能的改变。认识到一个选举体制的缺陷与欣赏它的益处同样重要。

相关读物：

Mark E. Bush, Does Redistricting Make a Difference? Partisan Representation and Electoral Behavior (Johns Hopkins University Press, 1993)

Marchette Gaylord Chute, The First Liberty: A History of the Right to Vote in America, 1619-1850 (Button, 1969)

William Gillette, The Right to Vote: Politics and Passage of the Fifteenth Amendment (Johns Hopkins University Press, 1965)

Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization In The Late Twentieth Century (University of Oklahoma Press, 1993)

Bernard Grofman and Arend Lijphant, eds. Electoral Laws and Their Political Consequences (Agathon Press, 1986)

Alexander Keysser, The Right to Vote: The Contested History of Democracy in the United States (Basic Books, 2000)

Harold Porter Kirk, A History of Suffrage in the United States (AMS Press, 1971)

Donald W. Rogers, ed. Voting and the Spirit of American Democracy: Essays on the History of Voting and Voting Rights in America (University of Illinois Press, 1992)

---------------------

作者介绍：

小D. 格里尔·斯蒂芬森(D. Grier Stephenson Jr.)是福兰克林和马歇尔学院的政府专业教授。他教授的课程包括美国政治、最高法院以及《宪法》。他的著述有《竞选和法庭：美国最高法院在总统选举中的作为》、《美国宪法：引介文章与案例选析》(与阿尔菲厄斯·托马斯·梅森合著)。

返回页首

返回《论民主文集》目录