美国总统被称为世界上权力最大的行政领导职务，然而，从许多方面来说，它又是最受法律限制的职务之一。总统拥有巨大的法定权力，但是，由于宪法规定的制衡和种种法律限制，在职总统大都体会到哈里·杜鲁门(Harry Truman)所表述的感觉："总统的权力在很大程度上是要大家做那些本不必经他要求而应该做的事"。总统权力的最大极限往往取决于说服的力量而不是命令的力量。

设立总统职位

《宪法》第二条对政府行政部门的宪法权力做出规定，即设总统一人，通过(选举团方式)选举产生，任期固定为四年。

任何读到《宪法》第二条的人都会立即惊讶地发现，它对总统选举的机制规定得十分详尽，而对总统就职后的权力却只有寥寥数语。尽管总统被授予"合众国的行政权"("The Executive Power of the United States")，但在总统如何向各部门主管人员下达指示、如何掌控各政府部门或是如何罢免官员等方面，《宪法》无一任何具体规定。虽然总统可以经征询参议院的意见和参议院的同意缔结条约，但是《宪法》对谁有权力废除条约没有规定。总统被称为总司令，但是对于总统指挥军队的权力，或是对于总统同戎装军官之间的关系都没有进一步规定。总统可以召集国会举行特别会议，有义务向国会报告国情并建议国会采取措施，而且可以否决国会通过的法案，但是没有任何条文规定总统有权颁布具有法律效力的规章。

但是，这些并非不是无意的疏漏。《宪法》起草人是一些谙熟殖民地和州行政管理的务实务之士，其中很多人具有丰富的军事和外交经验。他们草拟的关于总统权限的条款简短含糊，目的是要让这部《宪法》能够在那些对行政权疑虑重重的州议会得到通过。他们并没有对行政权作充份的界定，也没有周密地对其加以限制，而是将许多问题留给后代去解决。

因此，宪法语言可以得到两种解释。行政权既可以被限制、束缚、制衡，也可以被用作建立由中央政府指导的强大经济的工具和抵御外国干涉这个新兴国家事务的危险的保障。

提名与选举

总统提名与选出的方式，在很大程度上同总统权力的模糊性有关。最初，《宪法》起草人设想，由每隔四年为挑选总统而组建一次的选举团(Electoral College)"提名"五位候选人，然后由众议院做出最后选择；选举团由各州代表组成，大州占强势。然而，到了19世纪初，政党有能力为自己的候选人取得选举团多数，从而形成了延至今天的以政党主导的制度。到了19世纪30年代，各州的立法议会陆续把选择选举人的权力让给了本州人民，给选举总统奠定了全民选举的基础。

现行的两大政党党内提名制的做法是，首先在州内进行角逐(称为初选或政党基层选会)，挑选出参加党全国大会的代表，再由全国大会挑选出本党提名的候选人。成功的候选人要显示其在筹措经费、刊登广播电视竞选广告、塑造自己的媒体形像以打动选民人心等多方面的才能。由于必须筹措经费并且组织好媒体宣传，因而人选的范围缩小到只剩下一小批职业政治家，他们大多数不是州长就是参议员，或是副总统。

在2000年总统大选中，尽管小阿尔·戈尔(Al Gore Jr.)获得的选民票数比乔治·W·布什(George W. Bush)多出50万张以上，但布什按选举团票数还是击败了戈尔，因此，围绕究竟选举团制度是否仍符合时代需要产生了大量辩论。总统大选竞选实际上是一场在50个州中争夺多数的角逐，目标是夺得每州(以及哥伦比亚特区)的选举团票。这个制度的优点是，这些分开进行的"赢者囊括一切"的角逐，突出了国家的联邦性质，迫使候选人从地域角度而不是单纯从选民人口结构来考虑问题。另一个好处是，万一双方得票十分接近，重新点票就只需在票数十分接近的州进行，不必要重新提出在全国范围点票的问题。例如，在2000年，举足轻重的点票争议，仅仅出现在佛罗里达州，而不是出现在全国所有各地的选区。选举团制度的缺点是，由于历史原因，一些小州得到相对过多的选举团票数，因而其选民选票的份量高于大州。但是，由于大州的选举团票都将一揽子归与这个或那个候选人，这促使候选人几乎会全力以赴地去争取最大的12个州，而不很在乎其余的州，尤其是那些他们反正已经遥遥领先或是远远落后的州。

采用选举团制度的最后一个困难是，有可能哪一个候选人都得不到大多数选举团票，此时，竞争转入众议院(各州在众议院中通过其议员作为一个单位而投票)。这种情况，1800年和1824年发生过，在1876年也几乎出现。另外，也可能出现候选人虽然赢得选民的多数票但却在选举团选举中败北的情况，除2000年以外，1876年、1888年也都出现了这种情况。

部份分权

《宪法》起草人认为，联邦政府的几大分支之间的分权只能是"部份"的而非"完全"的分权。他们参考了法国人孟德斯鸠(Baron de Montesquieu)和英国人约翰·洛克(John Locke)的政治理论，分别设立了行政权、立法权和司法权，并分别创立了三个分支来行使这三权。但是，为了保持这三个分支之间的平衡，他们决定允许三者的职能有所重叠。

每个分支不但行使自己的本职职权，而且也兼管另外两个分支的一些职权。例如：总统有赦免权(这是一项司法职权)，可以向立法机构提议采取措施(这是一项立法职权)。参议院有责任参与人事任命(这是一项行政职权)，国会有通过弹劾审判撤销职务之权(这是一项司法职权)。法院可以做出普遍适用的裁决(这是一项立法职权)，也可以发布命令(通过职务执行令状)要求行政官员采取特定的行动。

部份分权的影响表现在联邦政府的诸多方面。总统对于其他两个部门的工作有更多的参与机会，但同时，一些按理也许属于行政部门的事宜(如战备、外交、内政决策、预算)，却要会同立法部门共同处理。其结果，与其说《宪法》是将各项权力划分得一清二楚的政府蓝图，不如说是(用普林斯顿大学政治学教授爱德华·科温〔Edward Corwin〕的话)争夺对美国决策的指挥权的"邀赛书"。

制衡

由此可见，总统是在一个"制衡"体制下行使职权，这个体制的目的就是让联邦政府的每一部门都能对其他部门的权力有所制约。总统可以基于宪法的或政策的理由否决国会通过的法案，而他的否决必须有参众两院三分之二的多数，才可以被推翻。这不但使总统能对国会进行制约，而且也使他能事先将立法部门关注的重点同他自己议事日程上的轻重缓急加以"平衡"(特别是当国会处于对立政党的控制下)，因为他可以事先扬言将否决立法部门正在考虑的某一法案。这样，国会就可能不得不在通过法案之前考虑总统的态度，以免总统届时行使否决权。总统对各个联邦法院的制约是通过他对新的联邦法官与最高法院法官的任命权来实现的：这一权力具有一种日积月累的影响力，即随着总统所任命的法官越来越多，将形成联邦法官中很大一部份人对宪法和成文法的解释与总统的观点相近。

但是，制衡对总统的特有职权也同样有限制作用。例如：总统颁布的行政命令必须符合成文法，否则联邦法院就不予以执行。总统任命的高级官员必须经参议院多数票同意。总统行使权力缔结条约亦应徵询参议院的意见和得到参议院三分之二的同意。总统的任何行政命令或(与外国缔结的)行政协定，都要受司法部门的审视，联邦法院有权力以违宪为理由，宣布该命令无效作废。

弹劾与免职

对总统的最重要的制约，是《宪法》专门规定，对"重罪和严重的行为不端"实行弹劾及免职。上面这个术语来自英国的惯例，其根据是布莱克斯通爵士(Lord Blackstone)的《英国法释义》(Commentaries on the Law of England)。据布莱克斯通的定义， "重罪"("high crime")指的是对国家的犯罪，如叛国，而"严重的行为不端"(high misdemeanor")指的则是重大的腐败与渎职行为。美国的宪法体制中没有规定总统在失去国会信任时去职(而在议会制下一旦失去信任投票意味着辞职)。

总统在经众议院多数票表决后被弹劾(相当于被起诉) ，随后在参议院接受审判，审判由美国最高法院首席法官主持。惩罚只限于免职，不过，总统在弹劾案中无论被定罪与否，都可受到法院的起诉与审判。

《宪法》起草人认为，设置一个困难的弹劾程序将导致它较少地被启用；他们的想法完全正确。美国历史上总共只有三位总统曾面临弹劾：1868年，安德鲁·约翰逊(Andrew Johnson)因违反《职务任期法》而受到弹劾(该法旨在防止总统在参议院就继任人选达成共识前罢免内阁部长)，但在表决时以一票之差被宣判无罪；1974年，理查德·尼克松(Richard Nixon)在众议院司法委员会针对他隐瞒同水门窃听案有关的罪行而做出弹劾建议后辞职；1999年，比尔·克林顿(Bill Clinton)被以在民事诉讼案中作伪证和妨碍司法调查之由受到众议院弹劾，后被参议院宣布无罪。

总统特有职权

尽管《宪法》的规定以及同相应两大分支共事的种种困难似乎限制了总统的权力，但是总统有办法绕开这些困难。有时候他们以自己对《宪法》的解读为依据，施展很大的总统特有职权(prerogative power)。凭借着这些权力，他们单方面采取行动，解决一些严重的政治争端或处理危机，事后才向国会和美国人民说明理由，既显示了他们行使权力的合法性，也显示了他们的决策的权威性。

开国至今，总统特有职权解决了一些重大分歧。乔治·华盛顿(George Washington)在18世纪90年代初单方面宣布对英法之战保持中立，尽管《宪法》中完全没有授权他这样做的明文规定。托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)1803年从法国手中购买了路易斯安那地区(LouisianaTerritory)，虽然《宪法》中并无明文规定联邦政府有权收购领土。安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)坚持行使了将内阁成员免职之权，树立了总统在行政部门中的无上权威，尽管《宪法》对免职权毫无规定。亚伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)行使的权力如此之大，以至康奈尔大学政治学教授克林顿·罗西特(Clinton Rossiter)日后称那一任政府为"宪政独裁" ─ 宪政，是指即使在南北内战时期，仍然照样举行了中期选举和总统大选；独裁，是指林肯在那个国家危机时期，有时候越出了法律和成文《宪法》所规定的界限。富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)在美国参加第二次世界大战之前，也依靠过总统特有职权。他同英国订立了一份行政协议，以超龄驱逐舰交换海军基地，大大帮助了那些载运军用物资穿越北大西洋的英国船队。行政协议不同于条约，不需要参议院三分之二的同意，而这正是罗斯福运用自己的特别权力采取这种国际协议形式的原因。

如果一位总统使用特有职权获得成功，会产生"正弹"效应，这表现在，他的党和美国人民会团结在他的身后；反对党往往会分裂，失去信心；他自行采取的做法往往通过随后的立法或司法行动得到肯定和合法化。反之，如果总统的行动 ─ 例如杜鲁门总统在韩战期间接管钢铁厂以及尼克松总统扣押某些国内项目资金 ─ 受到法院审议，则可能产生"反弹"效应，也就是说，国会很可能会通过一些使得总统更难于动用特有职权的法律。例如，尼克松的做法被法院驳回后，国会通过一项法律，规定总统如要推迟或取消国会已经通过的拨款，必须取得国会的同意。林登·约翰逊(Lyndon Johnson)总统和尼克松总统进行的越南战争，引起了针对总统作战权的反弹效应，国会在1973年通过的《征战权力法案》(War Powers Act)中让国会得到权力，可以在某些情况下要求总统从战争中撤军。但是，联邦法院曾拒绝以法令要求总统从战争中撤军，尽管有国会议员提出过针对里根、布什、克林顿三位总统的诉讼案。法院的裁决是，除非国会作为一个整体提出起诉，否则法院不受理个别国会议员的诉讼。

国内政策领导

总统上任时，往往并不具有大刀阔斧改变现状的权威，除非是在经济困难时期或是军事危机中。总统也没有多少"提携扶掖 "能力(指投总统票的人也把选票投给一些与总统同党的竞选国会议员的候选人)，而且大多数总统本党的国会议员当选时，很可能在自己选区取得了比总统更扎实的优势(通常得到更多的选票)。此外，总统左右不了国会中的权力结构：他决定不了参众两院的党派领袖、常设委员会成员以及各委员会的主席。而且，制定本党纲领的议会中的党核心小组也不由总统主持。

总统执政以4年为一周期。由于要顾及自己连任的前途，因此如果有要求人们作出牺牲的举措，他们很可能在上任初期提出，这样，等到接近争取连任的那两年，他们就可以拿出"好东西"来同选民见面。所以，如果需要采取紧缩措施，总统会在上任初期提出。反之，国会议员是以2年和6年为选举周期，即总统上任两年后，众议院的全体议员和参议院的三分之一议员面临改选。因此，总统号召紧缩和牺牲，有可能在中期选举中使本党议员处于险境。

总统所属的政党在中期选举中几乎总是要丢失议席。通常，总统的政党在总统执政的第二年会丢失多达20个议席，到执政的第六年更会多达40个。总统基本无力改变这种趋势。即使他的政绩良好，也很少会在中期选举中对他本党议员产生效用；但是如果政绩不佳，则会使投其政党票的选民倒戈，支持反对党。因此，总统本党那些处境较危的议员，可能把总统看作是影响他们竞选连任的障碍。

总统在就任的第一年(即"蜜月"时期)往往能如愿以偿地取得成果，但不无矛盾的是，这一年是他们对自己所应做的事情最缺乏经验、最少了解的时期。随着经验逐渐积累，他们对如何能达到目标有了更好的设想，但偏偏这个时候国会中能投票赞成他们的方案的支持者比过去减少。随着在职时间的推移，他们在国会的成功率越来越低。在接近任满时，尤其是如果国会是控制在反对党手中的话，总统可能会发现，他的预算提案以及对高级官员和联邦司法法官的提名，在抵达国会山时已是"死胎腹中" 。

联邦制

美国的国体是联邦制而非大一统制。这就是说，州长和州议会代表着本州公民的主权，从而形成州与国家的双重主权制。按照《宪法》第六条，国家主权权力至上，因为国家的《宪法》、法律和条约高于州的宪法和法律。而且，州的官员和国家官员一样，在宣誓就职时，必须保证维护国家的宪法与法律，即使是需要以本州的宪法与法律为代价。

但是，州政府并不受总统或国家政府部门的控制。固然总统所支持的某些项目可以完全由联邦官员来执行贯彻，但白宫所赞成的大多数国内项目都需要州、县和地方官员的协力合作才能成功。鉴于地方上的侧重点往往与总统的不一样，因此，在多数情况下，国家项目会有"联邦化"与"地方化"之分， 以反映基层的需要。

外交与国家安全政策领导

第二次世界大战开始以后出现的一些趋势，加强了总统指导对外事务的权力，削弱了国会对总统的政策施加影响或干涉的能力。富兰克林·罗斯福和他的继任者们控制了在对付冷战对手中至关重要的情报工作，并经常说服国会议员，在国家安全事务中，应该放手让他们相机行事。总统们施展了他们认为是宪法赋予总统的特有职权，同时运用了在第二次世界大战期间和战后国会授予他们的庞大权力。

总统在对外事务中大权在握的局面，在林登·约翰逊和理查德·尼克松时期达到顶峰，有些观察家把这两任总统当政的时期称作"帝王总统政期"("the imperial presidencies")，意指他们为了越南战争而扩大使用总统特权。在战事最初升级时，许多国会议员和美国人民对美国的目的何在一无所知；后来在老挝和柬埔寨的战事升级也同总统特权有关。国会最终在1973年夏季停止了对印度支那战事的拨款(当时柬埔寨仍然属于轰炸目标)，不过，国会是在巴黎和平协定结束了美国在越南的作战行动之后， 才采取行动的。

其后，帝王总统政期引起的反弹导致一些新法律的诞生，这些法律使得国会对在不需正式宣战的敌对行动中部署美国武装力量具有发言权(1973年的《征战权力法案》)，并要求将涉及隐蔽行动的特别情报活动通告国会(1980年的《情报监督法案》Intelligence Oversight Act)。另外还有一些法律规定，同外国订立的行政协定不得向国会保密，凡是美国做出的国家承诺均需国会与总统正式宣布。在80年代，民主党占主导的国会给共和党的总统对中美洲实施军事干预增加了难度；在90年代，共和党占主导的国会通过扣压对一些多边机构以及联合国的会费，让民主党的总统受到掣肘。

越南后的时期，有时候被称为总统权力的"后现代"时期，其标志是，外交事务不分党派的局面结束，国会对行政部门的方案言听计从的时代不复存在。如今，无论在外交或是内政事务上，总统都必须取得国会的支持，至少必须得到国会的默许，否则他的举措从长远来说就行不通。正如在国内事务上一样，这意味着总统的说服权力，而不是特有权力，对于他的政策的成败往往具有决定性作用。

基本原则

美国在总统权力上的经验或许对于别的国家有可借鉴之处。总统权力在很大程度上是"说服之权"，即说服国会和美国人民去支持公共政策中的重大变革，这个制度的运作形态近似于议会制。但是，总统职务又意味着具有特殊的权力手段，也就是，总统在党派和公众支持有限的情况下，得以在有限的时间内，利用自身的宪法权力来解决某项全国性危机。1832年杰克逊的做法便是一例，当时他防止了南卡罗来纳州违反联邦关税法；1861年林肯也曾这样做，当时他针对要求脱离的州实施联邦法，从而加速了内战的爆发；1940年和1941年，富兰克林·罗斯福同英国和苏联结盟对抗轴心国的做法，则又是一例。

这些经验显示出美国宪法语言上的含糊性的作用 ─ 它使对庞大的权力施加非明确的限制成为可能，从而得以在处理紧急事态时，不给行政部门造成羁绊，不会妨碍果断的行动。但是，在民主制度下的行政权的根本问题仍然是：人民怎样才能不让拥有庞大特别权力的行政首脑变成独裁？社会怎样才能纠正行政滥权行为？美国的理念是，依据下列原则来维护一个有限的、宪政的、民主的政体：部份分权，以使其他分支参与日常决策；实行制衡，以使任何权力都不可能在其合法性不经立法与司法部门审视的情况下长久存在；采取联邦制，从而一旦国家体制发生问题，州可以发挥作用；实行民主制度，使得总统和他的政党每隔一定时期就必须接受选民的问责。一个正宗的议会制度可以通过不信任投票或宣布举行新的选举来突破僵局和政策瘫痪状态。在基于总统任期固定和选举日期固定的美国制度下，出现僵局的危险随时存在，但可以通过成功地行使总统最高权力，或者依靠总统的领导作用形成国会和公众舆论的共识，来减少这种危险。

综上所述最根本的一点是，总统职权根植于这样一种政治文化中：既遵从总统的职权，同时又对总统掌握的行政权保持高度戒心。在分权制度下，总统并不体现国家的主权。总统并不是专制君主，不凌驾于法律之上：法院已经裁定，总统在位时也不能免于私人法律诉讼，凡是法官要求在位总统向法院提供证据，总统必须照办，并且可以受到司法审讯。虽然我们有一些规章允许特工处(Secret Service)调查和逮捕直接向总统发出威胁的人，但我们的法律没有把对总统职务或担任总统职务的人表示不尊敬定为犯罪，法律也没有禁止新闻界或反对党直接批评总统及其政府成员。这种既对总统职权高度尊重，同时又对行使总统职权抱有适当戒心的美国政治环境，也许是将总统职权保持在宪政范围之内的最重要因素。

相关读物：

Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency (Rowman and Littlefield, 1999)

Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President (Princeton University Press, 1985)

Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System (The Brookings Institution, 1994)

Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents (Free Press, 1991)

Richard M. Pious, The Presidency (Allyn and Bacon, 1996)

Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power (Columbia University Press, 2000)

Robert J. Spitzer, President and Congress (McGraw-Hill, 1993)

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作者介绍：

理查德·M·皮乌斯(Richard M. Pious) 巴纳德学院阿多尔福·奥克斯与埃菲·奥克斯赠款专聘美国研究专业教授兼政治学系主任；纽约市哥伦比亚大学文理研究生院教授。

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