ГЛАВА
2
РАЗЪЯСНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ
«Но разве государственная власть как таковая не представляет собой величайшее проявление сущности человека?»
Джеймс Мэдисон, «Записки федералиста», 1787-1788 гг.
Один из отцов-основателей Америки Томас Джефферсон, впоследствии ставший третьим президентом этой новой страны, считал «Записки федералиста» «самым лучшим... из всех когда-либо написанных комментариев к основным принципам государственной власти». По мнению Джона Стюарта Милля, «Федералист» - именно так обычно называли сборник из 85 коротких эссе - явился «наиболее поучительным трактатом по вопросам государственной власти, которым мы располагаем». В 1835 г. проницательный французский политический комментатор Алексис де Токвиль писал, что «Записки федералиста» представляют собой «прекрасную книгу, с которой следует ознакомиться государственным деятелям всех стран».
Современные историки, юристы и политологи в основном согласны с тем, что «Федералист» является самым значительным трудом по политической философии и практическим вопросам государственной власти, когда-либо написанным в Соединенных Штатах. Этот труд сравнивали с «Республикой» Платона, «Политикой» Аристотеля и «Левиафаном» Томаса Гоббса. При подготовке конституций своих стран к «Федералисту» обращаются и руководители многих новых государств в Латинской Америке, Азии и Африке.
Делегаты, подписавшие 17сентября 1787 г. в Филадельфии проект Конституции США, поставили условие, что он вступит в силу только после его утверждения ратификационными конвентами в 9 из 13 штатов. Несмотря на отсутствие соответствующей оговорки, в случае голосования против упомянутого проекта Конституции в двух ключевых штатах - Нью-Йорке и Вирджинии - возникала угроза срыва всего этого предприятия, если принять во внимание размеры территории и масштабы имеющейся у этих штатов власти. Мнения делегатов как Нью-Йорка, так и Вирджинии относительно Конституции резко разделились. Губернатор Нью-Йорка Джордж Клинтон ранее уже обнародовал свое негативное отношение к проекту этого документа.
Может показаться, что такой труд, как «Записки федералиста», получивший небывало высокую оценку и пользовавшийся столь сильным влиянием, явился плодом огромного жизненного опыта, накопленного в результате проведения научных исследований и практической работы в органах государственной власти. Однако на самом деле эти записки принадлежат перу двух молодых людей - 32-летнего Александра Гамильтона из штата Нью-Йорк и 36-летнего Джеймса Мэдисона из штата Вирджиния. Они писали свой труд в спешке - иногда по четыре эссе в неделю. В «Записках федералиста» ученому более зрелого возраста Джону Джею, впоследствии ставшему первым председателем Верховного суда, принадлежат лишь пять эссе.
Гамильтон, работавший помощником Вашингтона в период революции, попросил Джея присоединиться к нему в осуществлении этого чрезвычайно важного проекта. Их цель состояла в том, чтобы уговорить конвент Нью-Йорка ратифицировать только что разработанный проект Конституции. Каждый их них в отдельности решил написать серию писем в нью-йоркские газеты под общим псевдонимом «Публий», в которых бы они разъясняли и защищали Конституцию.
Инициатором проекта был Гамильтон. Он также наметил последовательность подлежащих обсуждению тем и активно занялся освещением большинства из них в 51 из посланных писем. Однако наиболее памятными оказались 29 писем Мэдисона благодаря сочетанию в них прямоты, уравновешенности и силы разума. Остается неясным, сыграли ли «Записки федералиста», написанные в период с октября 1787 г. по май 1788 г., решающую роль в том, что штат Нью-Йорк, хотя и неохотно, но все же ратифицировал Конституцию. Однако нет никакого сомнения в том, что эти эссе были и остаются самым авторитетным комментарием к данному документу.
Ярко выраженный в «Записках федералиста» подход отличается прежде всего новым определением федерализма. Только что победив в революционной борьбе угнетавшую их монархию, бывшие американские колонисты вовсе не хотели, чтобы на смену ей пришел другой централизованный и не связанный ограничениями режим. В то же время опыт, накопленный ими в период действия «Статей Конфедерации», который отличался нестабильностью и отсутствием организованности в результате проявления ревности и соперничества отдельных штатов, делал этих людей восприимчивыми к созданию более сильного национального правительства. В некоторых «Записках федералиста» утверждалось, что можно добиться нового характера равновесия, которого не удавалось достичь ни одной стране. На самом деле «Записки» сами по себе являлись равновесием между националистскими тенденциями Гамильтона, отражавшего коммерческие интересы портового города Нью-Йорка, и осмотрительностью Мэдисона, который разделял подозрительное отношение к руководящим издалека органам власти, во многом присущее фермерам Вирджинии.
Мэдисон предложил заменить абсолютный суверенитет каждого штата, предусмотренный в «Статьях Конфедерации», «остаточным суверенитетом» во всех областях, не затрагивающих национальных интересов. Он утверждал, что сам процесс ратификации Конституции олицетворяет собой понятие федерализма, а не национализма. Вот что он говорил по этому поводу: «Данные согласие и ратификация должны исходить от народа не как от отдельных личностей, составляющих население всей страны, а как от людей, образующих население вполне определенных отдельных штатов, к которым они соответственно принадлежат... Поэтому акт создания и утверждения Конституции является не национальным, а федеральным актом».
Гамильтон предлагал то, что он называл «согласованностью» полномочий национального правительства и правительств штатов. Проводя аналогию с движением планет вокруг солнца, он подчеркивал, что такое движение не мешает им сохранять особый статус. Отстаивая свою идею согласованности полномочий, он делал больший акцент на центральную власть. Гамильтон и Джей (также представлявший интересы Нью-Йорка) приводили примеры существовавших в древней Греции и современной Европе союзов, которые неизменно распадались в периоды кризиса. Несмотря на все разногласия, имевшиеся у авторов «Записок федералиста», они извлекли вполне определенный урок из предыдущего развития: выживание в качестве пользующейся уважением страны требовало передачи важных, хотя и ограниченных, полномочий центральному правительству. Авторы «Записок» верили в практическую осуществимость подобного шага без лишения отдельных штатов их самобытности или автономии.
В «Записках федералиста» также впервые в политической литературе содержится конкретное упоминание идеи сдержек и противовесов как способа ограничения государственной власти и предотвращения злоупотребления ею. Эти слова в основном применяются в отношении двухпалатной легислатуры, которую как Гамильтон, так и Мэдисон считали самой мощной ветвью государственной власти. В соответствии с первоначальным замыслом предположительно импульсивная, избираемая народным голосованием Палата представителей подлежала воздействию системы сдержек и противовесов, применяемой более консервативным Сенатом, выбираемым законодательными органами штатов. (Принятая в 1913 г. семнадцатая поправка к Конституции изменила это положение, введя обязательные выборы сенаторов путем народного голосования). Однако известен случай, когда Мэдисон в более общей форме утверждал, что «одна должность должна сдерживать другую», а Гамильтон заметил, что «демократическая ассамблея должна сдерживаться демократическим сенатом, и оба этих органа подлежат сдерживанию со стороны демократического главного магистрата (главы исполнительного органа)».
В своем самом замечательном эссе (номер 78) Гамильтон выступил в защиту права Верховного суда принимать решения относительно соответствия Конституции тех или иных законов, принятых национальными законодательными органами или законодательными органами штатов. Это имеющее огромное историческое значение полномочие «судебного надзора», утверждал он, представляет собой достаточный сдерживающий фактор в отношении легислатуры, где имеется самая большая вероятность того, что «зловонное дыхание фракционности может отравить чистые источники справедливости». Гамильтон недвусмысленно отверг английскую систему, разрешающую парламенту большинством голосов отменять любое судебное решение. Наоборот, «суды и судебные органы должны считаться оплотом ограниченной Конституции, защищающим ее от посягательств законодательной власти». Только тщательный и трудный процесс внесения поправок в Конституцию или постепенное воздействие на членов Верховного суда с целью склонения их к принятию другой точки зрения могли бы в корне изменять толкование этим судом упомянутого документа».
Система сдержек и противовесов опирается на глубоко реалистическую оценку природы человека. Если Мэдисон и Гамильтон верили в то, что в своих лучших проявлениях люди способны действовать разумно, приучать себя к самодисциплине и соблюдать справедливость, эти государственные деятели также признавали тот факт, что люди легко поддаются страстям, становятся нетерпимыми и часто проявляют алчность. В одном из своих известных отрывков из «Записок федералиста» после обсуждения вопроса о том, какие меры необходимы для сохранения свободы, Мэдисон писал:
«Возможно, одним из свойств человеческой натуры является необходимость подобных средств борьбы со злоупотреблениями государственной властью. Но разве государственная власть как таковая не представляет собой величайшее проявление сущности человека? Если бы люди были ангелами, то им вообще не понадобилась бы государственная власть. Если бы правили ангелы, не нужен был бы ни внутренний, ни внешний контроль над государственной властью. При создании государственной власти, в рамках которой одни люди будут управлять другими, сталкиваешься со следующей огромной трудностью: прежде всего, нужно дать возможность власти управлять теми, на кого она направлена, а затем обязать ее контролировать себя».
В самом поразительном и оригинальном эссе «Записок федералиста» (номер 10) Мэдисон пытается найти решение этой двойной задачи. Его больше всего заботит необходимость «сломать и поставить под контроль разгул фракционной борьбы», под которой он понимал деятельность политических партий и в которой видел величайшую опасность для народной власти: «Под этим я имею в виду ряд граждан..., объединившихся в группу и движимых неким общим побуждением - страстями или интересами, наносящими вред правам других граждан или постоянным и общим интересам всего общества».
Эти страсти и интересы, ставящие под угрозу права других людей, могут носить религиозный или политический характер или, что случается наиболее часто, быть подчиненными экономическим целям. Водораздел этой фракционной борьбы может проходить между богатыми и неимущими или кредиторами и должниками, или ее могут вести ради обладания той или иной собственностью. Мэдисон писал: «Круги землевладельцев и производителей, торговые и финансовые круги, а также более мелкие группы, объединенные общими интересами, появляются в цивилизованных странах в силу необходимости и делятся на различные классы, движимые различными чувствами и взглядами. Регулирование деятельности этих многочисленных и разнообразных кругов, руководствующихся противоречащими друг другу интересами, составляет основную задачу современной законодательной деятельности....»
Как могут честные, разумные и свободные люди содействовать удовлетворению конкурирующих требований или прекращению возникающих в результате них распрей? Поскольку невозможно запретить страсти или корысть, соответствующая форма государственной власти должна быть в состоянии не допустить того, чтобы любая фракция, будь-то фракция большинства или меньшинства, навязывала свою волю в ущерб общему благу. Одним из средств защиты от той или иной повелевающей фракции, утверждал Мэдисон, является республиканская (или представительная) форма правления, имеющая тенденции к «облагораживанию и расширению общественного мнения и с этой целью пропускающая его сквозь среду той или иной отобранной группы граждан».
Однако еще более важным, по мнению Мэдисона, является расширение географической и народной базы республики, что будет иметь место при национальном правительстве, создание которого предлагается в Конституции. Он писал: «Поскольку в большой республике каждый представитель будет избираться большим числом граждан, чем в малой, недостойным кандидатам станет труднее успешно применять на практике злонамеренные хитрости, к которым слишком часто прибегают при проведении выборов.... Влияние фракционных лидеров может раздуть пламя страстей в представляемых ими штатах, но этим лидерам не удастся превратить его в большой пожар, который охватил бы все другие штаты».
Здесь настоятельно рекомендуется то, что представляет собой принцип плюрализма, который поддерживает как разнообразие само по себе в качестве свидетельства разностороннего проявления личности и ее свободы, так и, что гораздо важнее, разнообразие, имеющее своей целью оказание позитивного воздействия в процессе нейтрализации противоборствующих страстей и интересов. Аналогично тому, как огромное множество религиозных верований в Соединенных Штатах делает практически невозможным утверждение какой-либо одной господствующей церкви, разнообразие штатов с их многочисленными самобытными районами и специфическими интересами, по существу, устраняет возможность победы подстрекательской и потенциально деспотической фракции или партии в масштабах всей страны. Подтверждение этого довода Мэдисона можно найти в эволюции основных американских политических партий, для деятельности которых всегда была характерна тенденция проявления умеренности и отказа от идеологических методов, поскольку каждая из них отличается широким разнообразием групповых и экономических интересов.
Идея разделения между различными ветвями государственной власти для того, чтобы избежать тирании концентрированной власти, входит в более широкую категорию сдержек и противовесов. Однако авторы «Записок федералиста» усматривают в разделении властей еще одно достоинство, а именно - повышение эффективности и действенности государственной власти. Будучи ограничены специализированными функциями, различные ветви государственной власти, с одной стороны, накапливают специальные экспертные знания, а с другой - проникаются чувством гордости за свою деятельность, чего не было бы, если бы эти ветви власти работали сообща или бы в значительной степени дублировали друг друга.
Качества, которым придается решающее значение применительно к одной функции, могут оказаться вредными при выполнении другой. Так, например, Гамильтон считал, что «проявление силы в сфере исполнительной власти» является чрезвычайно важным для защиты страны от нападения извне, справедливого применения законов и отстаивания собственности и свободы личности, которые он рассматривал как права, тесно связанные друг с другом.
В то же время не сила, а «взвешенный подход к решению проблем и мудрость» представляют собой лучшие качества законодателя, который обязан завоевать доверие народа и способствовать примирению различных интересов членов общества.
Эта разница в необходимых предпосылках осуществления той или иной государственной власти также объясняет, почему исполнительная власть должна находиться в руках одного человека - президента, поскольку множественность глав исполнительной власти может привести к полному бессилию и «срыву важнейших мер государственной власти в самых критических чрезвычайных положениях в государстве». Это означает, что как только законодательная власть, отражающая волю народа, выносит в результате полномасштабного обсуждения свое взвешенное решение путем принятия того или иного закона, глава исполнительной власти обязан неукоснительно проводить это решение в жизнь безо всяких поблажек, не поддаваясь ни на какие уговоры корыстных лиц или групп сделать для них исключение. А в случае нападения со стороны иностранного государства глава исполнительной власти должен иметь полномочия и силу для принятия немедленных и действенных ответных мер. Что касается судебной власти, то требующиеся здесь качества также носят особый характер: не сила и умение быстро принимать решения, необходимые главе исполнительной власти, не чуткое реагирование на настроение народа или способность идти на компромиссы, без чего нельзя обойтись представителю законодательной власти, а «честность и умеренность». Кроме того, будучи назначенными на свою должность на пожизненный срок, судьи таким образом освобождаются от давления со стороны общественности и исполнительной или законодательной власти.
Не всегда легко отыскать в «Записках федералиста» памятные замечания о государственной власти, обществе, свободе, тирании и сущности политика. Многое в этих политических эссе устарело, грешит повторами или отмечено архаичностью стиля. У авторов не было ни времени, ни намерения излагать свои мысли на бумаге в упорядоченном и всеобъемлющем виде. Однако «Записки федералиста» остаются настольной книгой для тех, кто проявляет интерес к вечным вопросам политической теории и практики, поднятым Гамильтоном и Мэдисоном. «Это самые красноречивые, безапелляционные и поучительные ответы, когда-либо дававшиеся американским публицистам, - писал в ХХ веке известный специалист по истории политических систем Клинтон Росситор. - "Идея «Федералиста» состоит в следующем: не может быть счастья без свободы, не может быть свободы без самоуправления, не может быть самоуправления без конституционализма, не может быть конституционализма без морали - и не может быть всех этих великих благ без стабильности и порядка".