ГЛАВА
7
«Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняется соответственно за штатами либо за народом»
Конституция Соединенных Штатов, поправка Х, 1789 г.
Созданная Конституцией федеральная самостоятельная правовая единица является главной характерной чертой американской системы государственной власти. Однако на самом деле сама по себе эта система представляет собой пеструю мозаику, сложенную из тысяч более мелких единиц - своего рода кирпичиков, образующих единое здание государственного управления. В этой системе в общей сложности насчитывается 50 правительств штатов плюс правительство Федерального округа Колумбия. Если спускаться вниз по лестнице вышеупомянутого здания государственного управления, то там обнаружатся еще более мелкие единицы, осуществляющие управление округами, большими и малыми городами и деревнями.
Чтобы четко уяснить себе это разнообразие единиц государственного управления, необходимо рассмотреть его в контексте эволюции Соединенных Штатов. Как мы уже убедились, эта федеральная система явилась последним шагом на пути эволюционного процесса. До принятия Конституции существовали правительства отдельных колоний (позднее ставших штатами), а еще до их появления имелись правительства округов и более мелких административных единиц. Одной из неотложных задач, которую выполнили первые английские поселенцы, было создание единиц государственного управления для крохотных поселений, образовавшихся на атлантическом побережье. Еще до того, как в 1620 г. паломники сошли со своего судна «Мейфлауэр», он сформулировали в его каюте договор, представлявший собой первую письменную американскую конституцию. Позднее, по мере того, как новая нация продвигалась на запад, каждое пограничное поселение со сторожевой заставой создавало собственное правительство для управления своими делами.
Составители Конституции США оставили эту многоступенчатую систему государственного управления, ничего не изменив в ней. Отдавая верховенство национальной структуре государственной власти, они поступили мудро, признав необходимость существования целого ряда правительств, поддерживающих более тесный контакт с народом и лучше понимающих его нужды. Таким образом, некоторые функции, такие как организация обороны страны, валютное регулирование и поддержание отношений с другими государствами, могли выполняться только сильным центральным правительством. Однако с остальными функциями, такими как налаживание санитарной профилактики, создание системы образования и управление местным транспортом, могли лучше справиться местные юрисдикции.
До завоевания своей независимости колонии управлялись отдельно английской монаршей властью . В первые годы республики до принятия Конституции каждый штат фактичеки представлял собой автономную единицу. Делегаты Конституционного Конвента стремились к созданию более жизнеспособного федерального союза, но при этом намеревались сохранить права штатов.
В общем и целом, вопросы, поддающиеся решению в пределах штатов, являются исключительной компетенцией их правительств. Эти вопросы включают в себя налаживание внутренних коммуникаций; регулирование собственности, деловой деятельности и работы предприятий общественного пользования; разработку и обеспечение выполнения уголовного кодекса и создание нормальных рабочих условий на территории штата. В этом контексте федеральное правительство предъявляет требование о том, чтобы правительства штатов были демократическими по форме и не принимали законов, противоречащих Конституции или законам и договорам Соединенных Штатов или нарушающих их.
Разумеется, существует много областей, в которых юрисдикции штатов и федерального правительства накладываются одна на другую. В частности, в последние годы федеральное правительство принимает на себя все более широкие обязательства в таких сферах, как здравоохранение, образование, социальное обеспечение, благотворительность и работа по улучшению быта, транспорт, жилищное строительство и развитие городов. Однако в тех случаях, когда федеральное правительство берет на себя подобную ответственность в штатах, программы обычно утверждаются на основе сотрудничества двух правительственных уровней, а не в порядке навязывания этих программ сверху.
Подобно национальному правительству правительства штатов имеют три ветви власти - исполнительную, законодательную и судебную; их функции приблизительно совпадают с функциями и предметным охватом соответствующих ветвей федеральной власти. Главным должностным лицом исполнительной власти штата является его губернатор, избираемый народным голосованием, обычно на четырехлетний срок (правда, в некоторых штатах этот срок составляет два года). За исключением штата Небраска, имеющего один единственный законодательный орган, все другие штаты имеют двухпалатную легислатуру, причем верхняя палата обычно называется сенатом, а нижняя - палатой представителей, палатой делегатов или генеральной ассамблеей. В большинстве штатов сенаторы находятся на своей должности четыре года, а члены нижней палаты два года.
Конституции различных штатов отличаются друг от друга в отдельных деталях, но, в общем и целом, следуют образцу, напоминающему Федеральную Конституцию, включая изложение прав населения и характер организации правительства. Что касается таких вопросов, как ведение деловой деятельности, а также работа банков, предприятий общественного пользования и благотворительных учреждений, то здесь конституции штатов часто бывают составлены более подробно и ясно, чем Федеральная Конституция. Однако в каждой из конституций штатов предусматривается, что, в конечном счете, власть принадлежит народу, и устанавливаются определенные нормы и принципы, служащие основой государственной власти.
Будучи когда-то страной, характерной чертой которой являлось преобладание сельской местности, в настоящее время Соединенные Штаты представляют собой в высшей степени урбанизированную державу, 80 процентов населения которой живут в больших и малых городах или пригородах больших городов. Принимая во внимание этот статистический показатель, можно утверждать, что городские правительства играют чрезвычайно важную роль в общей структуре американского государственного управления. В большей степени, чем на федеральном уровне и уровне штатов, город непосредственно удовлетворяет потребности населения, обеспечивая его всем необходимым от полиции и противопожарной службы до выполнения свода санитарных правил, организации работы систем здравоохранения, образования и общественного транспорта и реализации программ жилищного строительства.
Работа по управлению основными городами Америки необыкновенно сложна. Если взять, например, численность населения, то по этому показателю Нью-Йорк Сити превосходит 41 из 50 штатов США. Обычно считается, что после поста президента самой трудной должностью в системе исполнительной власти является пост мэра г. Нью-Йорка.
Правительства больших городов нанимаются штатами, и в условиях найма подробно оговариваются задачи и полномочия муниципальных властей. Однако во многих отношениях большие города функционируют независимо от штатов. Тем не менее, для большинства крупных городов жизненно важное значение в плане удовлетворения потребностей их жителей имеет сотрудничество как с организациями штата, так и с федеральными организациями.
На всей территории страны правительства больших городов значительно отличаются друг от друга по своей форме. Однако почти во всех из них есть что-то вроде центрального совета, избираемого посредством голосования, и управляющий делами города, которому помогают в работе главы различных городских ведомств.
Имеются три общепринятых формы правительства большого города: мэр-совет, комиссия и управляющий делами города. Это - формы городского правительства в его чистом виде; многие города управляются правительствами, представляющими собой сочетание двух или трех вышеупомянутых форм.
Совет-мэр. Это - самая старая форма городского правительства в Соединенных Штатах, которая до начала XX века применялась почти во всех больших американских городах. Его структура напоминает структуру правительства штата или федерального правительства. В этой структуре городского управления избранный мэр является главой исполнительной ветви власти, а избранный совет, представляющий различные микрорайоны города, образует законодательную ветвь власти. Мэр назначает глав городских ведомств и других должностных лиц, иногда с утверждением их советом. Он или она имеет право налагать вето на постановления муниципального органа - законы города - и часто несет ответственность за подготовку городского бюджета. Совет как муниципальный орган принимает постановления, определяет ставки поимущественного налога и распределяет деньги между различными городскими ведомствами.
Комиссия. Она соединяет в себе как законодательные, так и исполнительные функции в лице одной группы чиновников, обычно состоящей из трех или более человек и избираемой всем городом. Каждый из членов комиссии осуществляет контроль за работой одного или нескольких городских ведомств. Один из членов комиссии считается председателем этого органа и часто называется мэром, несмотря на то, что его или ее полномочия эквивалентны полномочиям других членов комиссии.
Управляющий делами города. Должность управляющего делами города возникла в результате реагирования на все возрастающую сложность городских проблем, решение которых требует экспертных знаний, не всегда имеющихся у избранных публичных должностных лиц. Чтобы устранить этот недостаток, принимается решение передать большую часть исполнительных полномочий, включая принудительное обеспечение выполнения законов и предоставление услуг, хорошо подготовленному для этого опытному профессионалу, сделав его управляющим делами города.
Схема с использованием управляющего делами города применяется теперь во все большем числе городов. Согласно этой схеме небольшой избираемый совет издает распоряжения муниципального органа и определяет городскую политику, но при этом нанимает на работу платного администратора, называемого также управляющим делами города, для выполнения принятых решений. Этот управляющий составляет бюджет города и осуществляет контроль за работой большинства городских ведомств. Обычно не устанавливается определенного срока пребывания такого управляющего на его должности, и он или она занимает ее до тех пор, пока совет остается довольным его или ее работой.
Округ является подразделением штата и обычно, но не всегда, имеет в своем составе два или три поселка городского типа и несколько деревень. Нью-Йорк Сити столь велик, что делится на пять отдельных городских районов, каждый из которых является самостоятельным округом: Бронкс, Манхэттен, Бруклин, Куинс и Стейтен Айленд. С другой стороны, округ Арлингтон в штате Вирджиния, отделенный рекой Потомак от Вашингтона, Федеральный округ Колумбия, представляет собой одновременно урбанизированный и пригородный район, управляемый единой администрацией округа.
В большинстве округов США один большой или обычный город служит окружной штаб-квартирой. Там расположены правительственные учреждения и собирается на свои заседания совет уполномоченных и других представителей руководства округа. В небольших округах советы избираются всем округом. В больших округах члены их руководства представляют отдельные районы или поселки городского типа. Совет собирает налоги, занимает и распределяет денежные средства, осуществляет надзор за проведением выборов, строит и поддерживает в надлежащем состояний шоссейные дороги и мосты, а также руководит реализацией национальных программ социальной помощи и аналогичных программ штата и округа.
Тысячи самоуправляющихся юрисдикций слишком малы для того, чтобы считаться правительством большого города. Они определяются как небольшие города и деревни и занимаются удовлетворением таких местных потребностей, как мощение и освещение улиц; обеспечение водоснабжения; организация работы полиции и противопожарной службы; установление правил оказания медицинской помощи; уборка мусора, отведение сточных вод и удаление прочих отходов; сбор местных налогов для поддержания работы правительства и участие совместно со штатом и округом в непосредственном управлении местной системой школ.
Управление обычно поручается избираемому комитету или совету, у которого бывают самые разные названия: городской или деревенский совет, комитет избранных представителей, комитет инспекторов и совет уполномоченных представителей. Комитет может иметь председателя или директора, который выполняет функции главного должностного лица, или этим может заниматься избранный мэр. В число служащих такого правительства могут входить делопроизводитель, казначей, полицейские, пожарные и работники здравоохранения и социальных служб.
Одним из уникальных аспектов работы местного правительства, характерным в основном для такого региона Соединенных Штатов, как Новая Англия, является «городской сход». Раз в год, а иногда и чаще, если того требуют обстоятельства, зарегистрировавшиеся избиратели небольшого города собираются на сход для избрания должностных лиц, обсуждения местных проблем и принятия законов, регулирующих работу местной власти. На сходе они принимают коллективные решения о строительстве и ремонте дорог, строительстве общественных зданий и объектов, налоговых ставках и бюджете города. Городской сход, существующий уже более двухсот лет, часто называют самой чистой формой прямой демократии, в которой государственная власть не передается в чужие руки, а регулярно осуществляется непосредственно народом.
Федеральные правительства, правительства штатов и местные правительства, о которых говорилось выше, ни в коем случае не покрывают всего спектра американских правительственных единиц. Бюро переписи США (входящее в состав министерства торговли) определило не менее 84 995 единиц местного самоуправления в Соединенных Штатах, включая округа, муниципалитеты, поселки городского типа, школьные округа и особые районы.
Американцы привыкли полагаться на свои правительства в выполнении самых разнообразных задач, с которыми в первые годы республики население справлялось самостоятельно. В колониальный период даже в больших городах было очень немного полицейских или пожарных. Органы власти не ставили фонарей на улицах и не выделяли дворников для того, чтобы подметать их. Во многом люди сами защищали свое имущество и заботились о своих семьях.
В настоящее время удовлетворение вышеуказанных потребностей считается обязанностью всего общества, которое делает это через государственную власть. Даже в маленьких городах местные власти обеспечивают работу полиции, пожарных, социальных служб и медицинских учреждений. Отсюда столь обескураживающее множество юрисдикций.