ГЛАВА
1
КОНСТИТУЦИЯ
«Это положение содержится в Конституции, которая рассчитана на века, и, следовательно, может меняться с целью разрешения различных кризисов в общественной жизни».
Джон Маршалл, председатель Верховного суда США, дело МакКуллох против штата Мериленд, 1819 г.
Конституция Соединенных Штатов - основной инструмент государственного управления и основной закон страны. В течение 200 лет ею руководствовались государственные учреждения, и она составляла основу политической стабильности, свободы личности, экономического роста и социального прогресса.
Американская Конституция - самая старая из всех конституции мира, она явилась моделью при разработке конституций многих стран. Непреходящая ценность Конституции связана с ее простотой и гибкостью. В конце XVIII столетия, когда Конституция разрабатывалась, она была призвана создать юридическую базу для управления населением в 4 млн человек в 13-ти штатах на Атлантическом побережье Америки, которые очень разнились между собой. Но ее основные положения были так мудро сформулированы, что после внесения всего лишь 27 поправок Конституция сейчас обслуживает нужды более 260 млн американцев в 50 столь разных штатах, разбросанных от Атлантического до Тихого океана.
История разработки и принятия Конституции была нелегкой. Проект документа был разработан в 1787 г. в результате напряженных дебатов и после шести лет опыта применения в первоначальной форме федерального союза. Тринадцать британских колоний в Америке провозгласили независимость от метрополии в 1776 г. За год до этого разразилась война между колониями и Великобританией. Война за независимость длилась шесть долгих лет. Война еще продолжалась, а колонии, которые к тому времени называли себя «Соединенными Штатами Америки» - разработали договор, который объединил их в рамках одного государства. Этот договор, полное название которого - «Статьи Конфедерации (и Вечного союза)», был ратифицирован Конгрессом штатов в 1777 г. и официально подписан в июле 1778 г. Статьи приобрели силу закона после ратификации их 13-ым штатом - штатом Мериленд, в марте 1781 г.
Статьи Конфедерации предусматривали вольный союз штатов и федеральное правительство с весьма ограниченной властью. Федеральное правительство целиком зависело от законодательных собраний штатов в таких важных вопросах, как оборона, государственные финансы и торговля. Такое государственное устройство не обеспечивало стабильности и силы. Очень скоро всем стала очевидна слабость конфедерации. Политически и экономически молодая страна катилась к хаосу. Как сказал Джордж Вашингтон, которого в 1789 г. изберут первым президентом Соединенных Штатов, союз 13-ти штатов «стоял на песке».
Вот в этот тяжелый момент и была разработана Конституция Соединенных Штатов. В феврале 1787 г. законодательное собрание республики, официальное название которого было «Континентальный конгресс», предложило штатам направить своих представителей в Филадельфию (штат Пенсильвания) для пересмотра Статей. Конституционный конвент собрался 25 мая 1787 г. в Зале независимости, где за 11 лет до этого, 4 июля 1776 г., была принята Декларация независимости. Хотя мандат делегатов предписывал им лишь внести изменения в Статьи конфедерации, они отбросили Статьи и приступили к разработке устава совершенно нового, более централизованного государства. Разработка нового документа, названного Конституцией, была завершена 17 сентября 1787 г., а официальное принятие Конституции состоялось 4 марта 1789 г.
Среди 55 делегатов, разработавших Конституцию, были и большинство из выдающихся руководителей или «отцов-основателей» нового государства. Они представляли широкий спектр интересов и социальных слоев. Все они, однако, принимали основные цели, сформулированные в преамбуле к Конституции: «Мы народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки».
Основная цель Конституции состояла в том, чтобы создать сильную выборную власть, непосредственно исполняющую волю народа. Понятие самоуправления возникло не в Америке. Более того, в то время известная доля самоуправления существовала и в Англии. Однако по сравнению с правительствами других стран Конституция предусматривала уникальную, даже революционную степень участия народа в управлении Соединенными Штатами. К моменту принятия Конституции американцы накопили значительный опыт самоуправления. Задолго до объявления независимости колонии представляли собой дееспособные государственные образования, в которых власть принадлежала народу. После начала Революции - в период с 1 января 1776 г. и до 20 апреля 1777 г. - в 10 из 13 штатов были приняты собственные конституции. Во главе большинства штатов стоял губернатор, избираемый законодательным собранием штата. Законодательное собрание формировалось в ходе всенародных выборов.
В Статьях конфедерации была предпринята попытка объединить эти самоуправляющиеся штаты. Напротив, Конституция предусматривала создание сильного центрального или федерального правительства с широкими полномочиями по регулированию отношений между штатами и монополией на принятие решений в таких областях, как международные отношения и оборона.
Многим идея централизации казалась малоприемлемой. Большинство поселенцев в Америке были европейцы, которые покинули родину, чтобы избежать религиозного н политического гнета, а также освободиться от жестких и негибких экономических отношений Старого света, которые закрепляли определенное социальное положение человека независимо от его квалификации или энергии. Колонисты исключительно высоко ценили личную свободу и с недоверием относились к любой власти, в особенности к власти правительства, боясь, что она может покуситься на индивидуальные свободы.
Другое серьезнейшее препятствие на пути к единству состояло в пестроте состава населения. Народ, которому в соответствии с Конституцией было дано право выбирать и контролировать работу центрального правительства, состоял из людей разного происхождения, разных религий и разных интересов. Большинство из них были выходцами из Англии, но в Новый свет устремлялись также эмигранты из Швеции, Норвегии, Франции, Голландии, Пруссии и Польши. Они исповедовали различные религиозные взгляды и, как правило, были глубоко верующими людьми. Среди них были представители англиканской церкви, римско-католической, кальвинисты, гугеноты, лютеране, квакеры и иудеи. В экономическом и социальном отношении американский народ включал в себя и земельную аристократию, и африканских рабов, и батраков, которые отрабатывали долги. Но основу страны составлял средний класс - фермеры, торговцы, механики, моряки, судостроители, ткачи, столяры и многие другие.
Тогда, как и сейчас, среди американцев существовал огромный разброс мнений практически по всем вопросам, включая и целесообразность отделения от Британской короны. Во время американской революции значительное число английских лоялистов, которых называли тори, бежали из страны и поселились в основном на Восточном побережье Канады. Те, кто остался, сформировали довольно значительный оппозиционный блок, хотя они выступали против Революции по разным причинам и среди них не было единства относительно того, на каких условиях можно будет заключить соглашение с новой американской республикой.
За два прошедших столетия население страны стало еще более пестрым и разнообразным. И, тем не менее, единство страны укрепилось. В течение всего 19 столетия и в 20 столетии бесконечный поток иммигрантов обогащал страну своими знаниями, умениями и культурными традициями. Американские первопроходцы пересекли Аппалачи на востоке, заселили долину реки Миссисипи в Великой американской равнине в центре континента, а затем преодолели Скалистые горы и вышли на Тихоокеанское побережье в 4500 километрах к западу от Атлантического побережья, куда высадились первые колонисты. По мере освоения новых земель стало ясно, как богаты они природными ресурсами: девственные леса, огромные залежи угля, меди, железа и нефти, богатейшие гидроресурсы и плодородная почва.
Богатство новой страны в свою очередь способствовало возникновению иных видов разнообразия. Возникли региональные и коммерческие группы интересов. Судовладельцы с Восточного побережья выступали за свободу торговли. Промышленники Среднего запада требовали введения импортных пошлин для защиты их позиций на расширяющемся рынке США. Фермеры требовали низких транспортных тарифов и высоких цен на свою продукцию; мельники и пекари боролись за снижение цен на зерно; владельцы железных дорог стремились максимально повысить тарифы на перевозки. Банкиры Нью-Йорка, хлопкоробы на юге страны, владельцы скотоводческих ранчо Техаса и дровосеки в штате Орегон - все они имели свои взгляды на экономику и на роль государства в ее регулировании.
Непреходящей задачей Конституции и созданного в соответствии с ней правительства являлось сведение воедино всех этих разнообразных интересов с тем, чтобы найти точки соприкосновения и в то же время обеспечить основные права всего населения.
Казалось бы, управлять 4 миллионами людей в условиях гораздо менее развитой экономики гораздо легче, чем решать сложные проблемы, с которыми сталкивается современное правительство. Но авторы Конституции закладывали основу не только для настоящего, но и для будущего. Они остро осознавали необходимость такой структуры власти, которая работала бы не только ни их веку, но и в течение жизни многих последующих поколений. Поэтому они предусмотрели в Конституции возможность вносить изменения в этот документ, если того требуют социальные, экономические или политические условия. С момента ратификации Конституции было принято 27 поправок, и тем самым Конституция доказала, что одна из самых сильных ее сторон - это гибкость. Без гибкости невозможно себе представить, чтобы документ, разработанный более 200 лет назад, мог эффективно обслуживать потребности 260 миллионов людей и тысяч государственных организации всех уровней в нынешних Соединенных Штатах. Невозможно себе представить и то, как бы Конституция могла одинаково эффективно и точно применяться для решения проблем малых и больших городов.
Конституция и федеральное правительство находятся на вершине пирамиды власти, которая включает в себя также местный уровень и уровень штатов. В системе власти Соединенных Штатов каждый уровень управления обладает значительной степенью автономии, причем некоторые полномочия входят в исключительную компетенцию соответствующего уровня. Споры между различными уровнями компетенции разрешаются в суде. Однако при решении вопросов общенационального значения требуется взаимодействие одновременно всех уровней власти. Конституция предусматривает и это. Например, государственные школы в Америке в основном находятся под юрисдикцией местных властей и руководствуются нормами, устанавливаемыми на уровне штатов. Но федеральное правительство также оказывает помощь школам, поскольку грамотность и уровень образования жизненно важны с точки зрения национальных интересов, поэтому федеральное правительство обеспечивает соблюдение единых требований для выравнивания возможностей получения образовании. Аналогичное взаимодействие между различными уровнями власти наблюдается и в области жилья, здравоохранения и социального обеспечения.
Ни один продукт человеческого общества не может быть совершенным. Несмотря на все поправки, в Конституции Соединенных Штатов, по-видимому, имеются недостатки, которые проявятся в периоды кризисов в будущем. Однако два столетия экономического роста и небывалого процветания подтверждают прозорливость 55 государственных мужей, которые работали все лето 1787 года над тем, чтобы заложить основы системы государственной власти в Америке. По словам Арчибальда Кокса, бывшего Генерального солиситора Соединенных Штатов, «первоначальная Конституция по-прежнему хорошо нам служит, несмотря на огромные перемены во всех областях жизни Соединенных Штатов, потому что творцы Конституции обладали достаточной мудростью, чтобы вложить в нее ровно столько, сколько было нужно, но не больше... По мере того, как успешно выполнялся план, начертанный Конституционным конвентом, по мере того, как страна росла и процветала материально и с точки зрения реализации своих идеалов, Конституция приобрела величие и авторитет гораздо больший, чем какая-либо отдельная личность или группа личностей».
Период между принятием Статей Конфедерации в 1781 году и разработкой Конституции в 1787 году был отмечен слабостью управления, отсутствием единства и сумятицей. Статьи Конфедерации не предусматривали механизма обеспечения соблюдения законов исполнительной ветвью власти или интерпретацией законов федеральной судебной системой. Законодательный Конгресс был единственным органом федерального правительства, но он не имел права заставлять штаты действовать против их желания. Теоретически он мог объявить войну и набирать армию. Но он не мог обязать штаты выделить определенное количество войск или оружия и снаряжение для них. В финансовом отношении оно зависело от штатов, но оно не имело права наказать штат за уклонение от выплаты налогов в федеральный бюджет. Вопросы налогообложения и тарифов оставались целиком в ведении штатов, и каждый штат мог печатать свои денежные знаки. В случае споров между штатами - особенно много нерешенных споров было по вопросу о границах между штатами - Конгресс играл роль посредника и судьи, но его решения не были обязательны для штатов.
Результат - почти полный хаос. Не обладая правом собирать налоги, федеральное правительство погрязло в долгах. Семь из тринадцати штатов напечатали огромное количество бумажных денег большой номинальной стоимости, но низкой покупательной способности, для того, чтобы выплачивать пенсии ветеранам Революционной войны и целому ряду кредиторов и ликвидировать задолженность, накопившуюся между мелкими фермерами и крупными плантаторами.
Напротив, Законодательное собрание штата Массачусетс ввело жесткие ограничения на печатание банкнот и высокие налоги. В результате ветеран Войны за независимость капитан Даниэль Шейс собрал небольшую армию фермеров. Шейс и его сторонники попытались захватить здание Законодательного собрания штата Массачусетс, требуя отмены несправедливых условий залога. Для подавления восстания были вызваны войска, но федеральное правительство сделало из этого определенные выводы.
Развитию торговли между штатами и с иностранными государствами препятствовало также отсутствие единой и стабильной национальной валюты. Реальная стоимость бумажных денег колебалась от штата к штату. Кроме того, некоторые штаты (например, Нью-Йорк и Вирджиния) взимали пошлину на продукты, ввозившиеся в их порты из других штатов, тем самым провоцируя их на ответные действия. Штаты могли сказать о себе словами федерального управляющего финансами: «Кредит общественного доверия у нас исчерпан». Их проблемы усугублялись тем, что вновь возникшие независимые штаты, отделившись от Англии в ходе вооруженной борьбы, уже не пользовались привилегиями в британских портах. Когда посол США Джон Адамс попытался заключить договор о торговле в 1785 году, англичане отказались на том основании, что он не будет обязательным для отдельных штатов.
Слабое центральное правительство, не имевшее возможности подкрепить свою политику военной силой, неизбежно обладало слабыми позициями в международных делах. Англичане отказались вывести войска из фортов и факторий во вновь образованные Северные территории в соответствии с мирным договором 1783 года, который ознаменовал собой окончание Войны за независимость. Более того, британские офицеры в северных пограничных районах и испанские офицеры к югу поставляли вооружение различным индейским племенам и подстрекали их к совершению нападений на американских колонистов. Испанцы, контролировавшие Флориду и Луизиану, а также территорию к западу от реки Миссисипи, также запрещали фермерам Запада пользоваться портами Нового Орлеана для вывоза своей продукции. Несмотря на признаки экономического возрождения в некоторых областях новой нации, груз внутренних и внешних проблем становился все тяжелее. Становилось ясно, что центральное правительство Конфедерации было слишком слабым и не способно создать эффективную финансовую систему, регулировать торговлю, обеспечивать соблюдение договоров и применять военную силу против внешних противников, когда это было нужно. Внутренние противоречим между фермерами и торговцами, должниками и кредиторами и между штатами становились все острее. Памятуя о восстании Шейса, который стоял во главе отчаявшихся фермеров, Джордж Вашингтон предупреждал: «В каждом штате накопилось много горючего материала, который мог вспыхнуть от малейшей искры».
Атмосфера Конституционного конвента, который открылся 25 мая 1787 года, была полна ощущения надвигающейся катастрофы и сознания необходимости решительных перемен. Все делегаты были убеждены, что бессильный Конгресс, созданный в соответствии со Статьями конфедерации, нужно заменить на эффективное центральное правительство с широкими полномочиями и средствами их осуществления. С самого начала дебатов делегаты договорились о том, что новая власть должна состоять из трех ветвей – законодательной, судебной и исполнительной, каждая из которых должна обладать четко определенными полномочиями с тем, чтобы уравновешивать полномочия других двух ветвей. Было решено, что законодательная ветвь власти будет состоять из двух палат, как английский парламент.
Однако по всем остальным вопросам возникли глубокие разногласия, так что несколько раз создавалась угроза срыва Конвента. Более крупные штаты выступали за пропорциональное представительство в законодательном собрании, в соответствии с которым каждый штат обладал количеством голосов, пропорциональным его населению. Более мелкие штаты, опасаясь господства более крупных штатов, настаивали на равном представительстве всех штатов. Вопрос был решен в форме Великого компромисса, который установил, что представительство в одном из палат Конгресса будет равным, а в другой - пропорциональным. В Сенат будут выбираться по два представителя от каждого штата. Делегаты в Палату представителей будут избираться в количестве, пропорциональном их населению. Считалось, что Палата представителей более чутко отражает настроения большинства народа, и поэтому Палата была наделена исключительным правом законодательной инициативы по вопросам федерального бюджета и доходов.
Великий компромисс положил конец конфронтации между большими и малыми штатами. Однако все лето делегаты продолжали работать над множеством других компромиссов. Некоторые делегаты опасались, что народу будет дана слишком большая власть, и выступали за непрямые выборы всех должностных лиц на федеральном уровне; другие делегаты выступали за максимально широкую электоральную базу. Некоторые выступали за то, чтобы отказать западным территориям в государственности; другие же, наоборот, считали, что будущее могущество страны будет связано с освоением земель к западу от Аппалачей. Необходимо было примирять интересы различных слоев населения; находить общие решения относительно того, на какой срок будет избираться президент, какие у него будут полномочия и как он будет избираться; противоречивые идеи высказывались и о роли федеральной судебной системы.
Высокий уровень делегатов Конвента облегчил нахождение компромисса. Присутствовали почти все выдающиеся руководители периода Войны за независимость, за исключением некоторых. Томас Джефферсон и Джон Адамс - оба будущие президенты - были посланниками Америки соответственно во Франции и Англии; Джон Джей не смог присутствовать в связи с загруженностью делами в качестве министра иностранных дел Конфедерации. Небольшая группа, включая Самуэля Адамса и Патрика Генри, сознательно не принимала участия в Конвенте, считая существующую систему государственной власти удовлетворительной. Из присутствующих самым известным, безусловно, был Джордж Вашингтон, командующий американскими войсками и герой Войны за независимость, который председательствовал на Конвенте. Присутствовал и Бенджамин Франклин, мудрец, ученый и дипломат, а также такие выдающиеся личности, как Джеймс Мэдисон, Гавернир Моррис из штата Пенсильвания и Александр Гамильтон, блестящий молодой юрист из Нью-Йорка.
Даже самые молодые делегаты, которым было по 20-30 лет, уже успели проявить свои политические и интеллектуальные способности. Как писал Томас Джефферсон в письме Джону Адамсу из Парижа в Лондон: «Это поистине собрание полубогов». Некоторые идеи, закрепленные в Конституции, были новы, но многие были заимствованы из английской системы государственного управления или основывались на практическом опыте самоуправления 13 штатов. Важным руководством была Декларации независимости, которая нацеливала делегатов на уважение принципов самоуправления и основных прав человека. Определенное влияние на участников Конвента оказали и такие европейские политические философы, как Монтескье и Джон Локк.
В конце июля Конвент сформировал комитет по разработке документа на основе достигнутых соглашений. Еще месяц продолжались дебаты и доработки, а потом был образован второй комитет во главе с Гаверниром Моррисом, который 17 сентября представил окончательный вариант Конституции. Не все делегаты были удовлетворены результатами. Некоторые уехали, не дождавшись церемонии, а из оставшихся трое отказались подписывать документ: Эдмунд Рандольф и Джордж Мейсон из Вирджинии и Элбридж Джерри из плата Массачусетс. Даже из 39 подписавших документ вряд ли кто-нибудь был полностью удовлетворен. Их позицию хорошо сформулировал Бенджамин Франклин, который сказал: «Есть несколько частей Конституции, которые я в настоящий момент не могу одобрить, но это не значит, что я никогда их не одобрю». Однако, он высказался за принятие Конституции, сказав, что «лучшего ожидать не приходится, и весьма возможно, что это и есть самый лучший вариант».
Теперь был открыт путь для трудного процесса ратификации, то есть, принятия Конституции по крайней мере девятью штатами. Первым это сделал штат Делавэр, а вскоре за ним и штаты Нью-Джерси и Джорджия. Законодательные собрания штатов Пенсильвания и Коннектикут проголосовали за ратификацию значительным большинством. Острые дебаты разгорелись в штате Массачусетс. В конечном счете этот штат ратифицировал Конституцию с тем условием, что в нее будет внесено 10 поправок, гарантирующих основные права, включая свободу религии, свободу слова, прессы и собраний; право на суд присяжных и запрет на необоснованные обыски и аресты. Аналогичные положения были добавлены и рядом других штатов. В результате в 1791 г. в текст Конституции были внесены 10 поправок, известных под названием Билль о правах.
К концу июня 1788 г. свое согласие дали штаты Мэриленд, Южная Каролина и Нью-Хемпшир. Тем самым количество ратифицировавших Конституцию штатов достигло девяти. Конституция официально вступила в силу. Но позиция двух мощных и основных штатов - Нью-Йорка и Вирджинии - оставалась неопределенной, не говоря о двух более мелких штатах - Северной Каролине и Род-Айленде. Было ясно, что положение Конституции остается шатким, пока ее не ратифицировали штаты Нью-Йорк и Вирджиния.
В штате Вирджиния мнения резко разделились, и исход дела решило личное влияние Джорджа Вашингтона, который выступал за ратификацию. Законодательное собрание штата проголосовало за ратификацию незначительным большинством 26 июня 1788 года. В штате Нью-Йорк Александр Гамильтон, Джеймс Медисон и Джон Джей совместно написали ряд замечательных эссе - «Записки федералиста», в которых приводились аргументы в пользу Конституции. 26 июля законодательное собрание штата проголосовало за Конституцию незначительным большинством. В ноябре свой голос присоединила и Северная Каролина. Род-Айленд продержался до 1790 г., но в дальнейшем, будучи маленьким и слабым штатом в середине большой и мощной республики, не смог отстаивать сою позицию.
Вскоре после того, как Конституция была ратифицирована штатами Вирджиния и Нью-Йорк, начался процесс формирования правительства. 13 сентября 1788 г. Конгресс определил город Нью-Йорк как место пребывания нового правительства. (Столица была перенесена в Филадельфию в 1790 г. и в Вашингтон, округ Колумбия, в 1800 г.) На первую среду января 1789 г. были назначены выборы выборщиков президента, на первую среду февраля - заседание выборщиков с целью выбор президента, а на первую среду марта - открытие сессии вновь избранного Конгресса.
По Конституции законодательное собрание каждого штата по своему усмотрению определяло процедуру выбора выборщиков, а также делегатов в Палату представителей и Сенат. Некоторые штаты предпочли прямые всенародные выборы, а некоторые предоставили право выбора законодательному собранию. Некоторые же штаты предпочли различные сочетания этих методов. Соперничество было острым; задержки с организацией первых выборов по новой Конституции были неизбежны. В штате Нью Джерси, например, были введены прямые выборы, но забыли определить время закрытия избирательных участков, которые оставались открытыми в течение трех недель. Окончательное введение в действие Конституции было назначено на 4 марта 1789 г. Но к этой дате в Нью-Йорк прибыли лишь 13 из 59 членов Палаты представителей и 8 из 22 сенаторов. (Места, закрепленные за Северной Каролиной и Род-Айлендом, оставались пустыми до тех пор, пока эти штаты не ратифицировали Конституцию). Кворум в Палате представителей собрался к 1 апреля, а в Сенате – к 6 апреля. Затем состоялось совместное заседание двух палат для подсчета голосов. Как и ожидалось, первым президентом единогласно был избран Джордж Вашингтон, а первым вице-президентом – Джон Адамс из Массачусетса. Адамс прибыл в Нью-Йорк 21 апреля, а Вашингтон – 23 апреля. Они были приведены к присяге 30 апреля 1789 г. Таким образом, новое правительство было создано. Но работа по сохранению первой республики в мире только начиналась.
В Конституции США сам этот документ называется «Основным законом страны». Суды истолковали это положение таким образом, что если конституция и законы, принимаемые законодательными собраниями штатов или федеральным конгрессом, противоречат федеральной Конституции, эти законы не имеют силы. Эта доктрина примата Конституции в течение двух столетий подтверждалась и закреплялась решениями Верховного суда.
Верховной властью является американский народ, который может изменять основной закон путем внесения поправок в Конституцию или - во всяком случае теоретически – разработать новую. Однако народ изъявляет свою волю непосредственно. Он делегирует каждодневное ведение дел должностным лицам, которые могут либо выбираться, либо назначаться.
Полномочия государственных должностных лиц ограничиваются Конституцией. Их действия должны соответствовать Конституции и принятым в соответствии с нею законам. Лица, занимающие выборные должности, должны периодически переизбираться. При этом результаты их деятельности становятся предметом пристального внимания общественности. Назначаемые на должность целиком зависят от лица или инстанции, которая назначила их, и могут быть уволены в любое время. Исключением из этой практики является пожизненное назначение президентом членов Верховного суда и других федеральных судей. Это делается для того, чтобы они были свободны от политических обязательств или влияний.
Обычно американцы изъявляют свою волю путем голосования. Однако в Конституции есть положения, позволяющие отстранить должностное лицо в случае явных правонарушений через процедуру импичмента. В Статье II, Раздел 4 говорится: «Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и мисдиминоры».
Импичмент - это обвинение государственного должностного лица в правонарушении, предъявляемое законодательным органом; вопреки распространенному мнению, импичмент не означает осуждение по данным обвинениям. В соответствии с Конституцией Палата представителей предъявляет обвинение в правонарушении, голосуя за билль об импичменте. Затем обвиняемое должностное лицо предстает перед судом Сената, который ведет председатель Верховного суда.
Импичмент считается крайней мерой. В Соединенных Штатах к нему прибегали лишь считанное количество раз. С 1797 г. Палата представителей голосовала за импичмент 16 федеральных должностных лиц - двух президентов, одного члена кабинета, одного сенатора, одного члена Верховного суда и 11 федеральных судей. Сенат признал виновными лишь 7 должностных лиц, против которых было возбуждено дело об импичменте. Все они - судьи.
Импичмент применялся в отношении президента Эндрю Джонсона в 1868 г. в связи с действиями в отношении штатов Конфедерации после Гражданской войны в Америке. Однако Сенат не добрал одного голоса до большинства в две трети, необходимого для вынесения импичмента, и Джонсон оставался на посту до истечения срока его полномочий. В 1974 г. в результате Уотергейтского скандала президент Ричард Никсон подал в отставку после того, как Судебный комитет Палаты представителей вынес рекомендацию об импичменте, но до того, как на пленарном заседании Палаты представителей могло состояться голосование по биллю об импичменте.
Уже в 1998 г. импичмент был вынесен президенту Биллу Клинтону по обвинению в лжесвидетельстве и препятствовании отправлению правосудия. После суда Сенат оправдал президента в отношении обоих обвинений, признав его невиновным в лжесвидетельстве 55 голосами к 45. Голоса по вопросу о препятствовании отправлению правосудия разделились поровну - 50:50. Для отрешения президента от должности нужно было, чтобы 67 сенаторов проголосовали «за» по каждому из двух пунктов обвинения.
Хотя с момента принятия Конституции она претерпела много изменений, основные ее принципы сейчас те же, что и в 1789 г.:
Творцы Конституции глубоко осознавали, что в Конституцию время от времени нужно будет вносить изменения, чтобы она сохраняла свою действенность и шла в ногу с развитием страны. Они также осознавали, что процесс внесения изменений не должен быть легким, чтобы не допустить внесения необдуманных и поспешных поправок. В то же время они стремились сделать так, чтобы меньшинство не могло заблокировать действия, за которые выступает большинство граждан страны. В результате они пришли к тому, что Конституция может быть пересмотрена двояким способом.
Конгресс может двумя третями голосов членов каждой палаты выдвинуть предложение о внесении поправки. Либо же законодательные собрания двух третей штатов могут потребовать от Конгресса созыва национального конвента для обсуждения проектов поправок. В любом случае поправки вступают в силу лишь после одобрения их тремя четвертями штатов.
Кроме непосредственного процесса изменения Конституции действие ее положений может изменяться в результате толкования их судами. На раннем этапе истории республики при рассмотрении дела Марбери против Медисона в 1803 г. Верховный суд принял доктрину судебного ограничения, в соответствии с которой Верховный суд США имеет право толковать акты Конгресса и решать вопрос об их соответствии Конституции. Доктрина также предусматривает право Верховного суда толковать разделы Конституции в связи с меняющимися юридическими, политическими, экономическими и социальными условиями. За это время Верховный суд принял ряд решений по самым разным вопросам, начиная с государственного регулирования радио - и телевещания и кончая правами обвиняемых по уголовным делам, которые приводили в соответствие с требованиями времени характер действия конституционного закона, не внося существенных изменении в сам текст Конституции.
Законодательные акты Конгресса, принимаемые во исполнение положений основного закона или в порядке адаптации его к изменяющимся условиям, также расширяют и в известной мере изменяют смысл Конституции. В какой-то мере правила и регулирующие акты многочисленных органов федерального правительства могут иметь аналогичный эффект. В обоих случаях лакмусовой бумажкой является решение вопроса о том, соответствуют ли законодательные акты и постановления основным идеям Конституции.
С 1789 г. в Конституцию внесено 27 поправок, и, по-видимому, поправки будут вноситься и дальше. Наиболее существенные поправки были внесены в течение первых двух лет после ее принятия. Именно тогда были приняты первые 10 поправок, которые вместе носят название Билля о правах. Конгресс проголосовал за эти поправки блоком в сентябре 1789 г., а к концу 1791 г. их ратифицировали 11 штатов. На первом этапе основными противниками Конституции были не те, кто выступал против укрепления федерации, а государственные деятели, которые считали, что необходимо конкретизировать права личности. Одним из них был Джордж Мейсон - автор Декларации прав человека в штате Вирджиния, которая являла собою прообраз Билля о правах. В качестве делегата Конституционного конвента Мейсон отказался подписывать документ на том основании, что он не обеспечивал достаточную защиту прав личности. Из-за позиции Meйсона ратификация Конституции в штате Вирджиния была почти сорвана. Аналогичные настроения были и в штате Массачусетс, который ратифицировал Конституцию лишь при условии, что в нее будут внесены конкретные положения по гарантии прав личности. К моменту, когда собрался Конгресс первого созыва, идея принятия таких поправок поддерживалась практически всеми. Конгресс сразу же приступил к разработке поправок. За 200 лет с тех пор как были приняты поправки, в них не внесли никаких изменений. Первая поправка гарантирует свободу вероисповедания, свободу слова и печати, право собраний и право обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Вторая поправка гарантирует право граждан носить оружие. В соответствии с третьей поправкой войска не могут размещаться на постой в доме владельца без его согласия. Четвертая поправка охраняет личность от необоснованных обысков и арестов, а также конфискации имущества.
Следующие четыре поправки касаются судебной системы. В соответствии с пятой поправкой никто не может привлекаться к ответственности за позорящие преступления иначе как по обвинительному заключению Большого жюри. В соответствии с поправкой, никто не может быть судим дважды за одно и то же правонарушение или быть подвергнутым наказанию без надлежащей правовой процедуры. Кроме того, в соответствии с поправкой никто не должен принуждаться в уголовном деле быть свидетелем против самого себя. Шестая поправка гарантирует скорый и публичный суд беспристрастных присяжных при всяком уголовном преследовании. Гарантирует право обвиняемого на помощь адвоката и право на вызов свидетелей в суд. Седьмая поправка гарантирует право на суд присяжных по всем гражданским делам, в которых оспариваемая цена иска превышает 20 долларов США. В соответствии с поправкой 8 не должны требоваться чрезмерные залоги либо назначаться жестокие и необычные наказания.
Последние две поправки из десяти содержат общие положения относительно границ действия Конституции. В девятой поправке говорится о том, что перечисление в Конституции определенных прав не является исчерпывающим и что у народа есть и другие права, которые конкретно не указываются в Конституции. В соответствии с десятой поправкой полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно либо за штатами, либо за народом.
Уникальность Конституции состоит в том, что предусмотренная ею организация федеральной власти обеспечила Соединенным Штатам исключительную степень стабильности в течение двух столетий. Билль о правах и последующие поправки сделали защиту основных прав человека основой юридической системы США.
В периоды общенационального кризиса правительство имело большой соблазн временно ограничить эти права в интересах национальной безопасности, но в Соединенных Штатах такие шаги принимались весьма неохотно и сопровождались тщательно прописываемыми гарантиями. Так, например, в военное время военные власти подвергали цензуре почту, направляемую из Соединенных Штатов в другие страны и обратно, в особенности письма солдат с фронта домой. Но конституционное право на справедливый суд сохранялось и в военное время. Лица, обвиняемые в преступлениях - в частности, граждане враждующих стран, обвиняемые в шпионаже, диверсиях и других опасных видах деятельности - имеют право на защиту и, в соответствии с американской системой правосудия, считаются невиновными, пока их вина не будет доказана.
Поправки к Конституции, принятые после Билля о правах, касаются самых разнообразных предметов. Одна из самых значительных - 14-ая поправка, ратифицированная в 1868 г. В ней дается четкое и простое определение гражданства и гарантируется равное право на защиту закона. По существу в 14-й поправке устанавливается обязанность штатов уважать все права, указанные в Билле о правах. Другие поправки ограничивают судебную власть федерального правительства; вносят изменения в порядок выборов президента; запрещают рабство; охраняют право голоса независимо от расовой принадлежности, цвета кожи, пола либо в связи с прежним нахождением в подневольном услужении; дают право Конгрессу облагать налогом личные доходы и вводят прямые выборы сенаторов США.
Самые последние поправки - 21-ая, ограничивающая пребывание в должности президента двумя сроками; 23-я, дающая право голоса гражданам Округа Колумбия; 24-я, дающая гражданам право голоса независимо от внесения подушного избирательного налога; 25-я, в которой оговариваются условия замещения должности вице-президента, если таковая становится вакантной в период между выборами; 26-я, предусматривающая снижение возрастного ценза при голосовании до 18 лет, и 27-я, касающаяся окладов сенаторов и членов Палаты представителей.
Важно, что большинство из 27 поправок направлено на расширение гражданских и политических свобод личности, и лишь немногие направлены на расширение структуры государства по сравнению с первоначальным проектом, принятым в Филадельфии в 1787 г.
Творцы Конституции имели перед собой несколько четких целей. Они сформулировали их с предельной ясностью в преамбуле к основному документу, состоящей из шести пунктов и 52 слов.
Проблема строительства перед собой «более совершенного Союза» была очевидно одной из основных, стоявших перед 13-ю штатами в 1787 г. Было совершенно ясно, что любой союз мог бы выглядеть почти совершенным по сравнению с тем, каким он был в соответствии со Статьями конфедерации. Однако при разработке альтернативной структуры нужно было сделать выбор по нескольким ключевым вопросам.
«... Дабы образовать более совершенный Союз»
Все штаты стремились сохранить суверенность, которой они обладали с момента разрыва связей с Англией одиннадцатью годами раньше. Найти правильный баланс между правами штатов и потребностями центрального правительства - задача не из легких. Авторы Конституции решили ее, оставив штатам все полномочия, необходимые для регулирования каждодневной жизни граждан при условии, что эти полномочия не входят в противоречие с потребностями и интересами благополучия страны в целом. Разделение полномочий, известное под термином «федерализм», остается по существу неизменным до сих пор. Полномочия штатов в решении местных вопросов, таких как образование, здравоохранение, организация бизнеса, условия труда, брак и развод, местное налогообложение и каждодневные полицейские функции, признаются полностью, в связи с чем нередко два соседних штата имеют весьма различные законы по одному и тому же предмету.
Несмотря на всю недюжинную изобретательность составителей Конституции, противоречия по вопросу о правах штатов сохранялись. Через три четверти века, в 1861 г., однако, разразилась война между Севером и Югом. Война вошла в историю под названием Гражданской войны или Войны между штатами. Война велась прежде всего по вопросу о праве федерального правительства регулировать положение с институтом рабства в новых штатах Союза. Северные штаты выступали за то, чтобы федеральному правительству было предоставлено такое право, а южные штаты считали, что каждый штат должен был сам решать вопрос о рабстве. Когда группа южных штатов попыталась отколоться от Союза, разразилась война за сохранение республики. После поражения южных штатов и их возвращения в Союз, был восстановлен примат федерального правительства и рабство было отменено.
«... Установить правосудие»
Суть американской демократии сформулирована в Декларации независимости в гордой фразе о том, что «все люди созданы равными» и в последующей расшифровке этой фразы: «они наделены их Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относятся право на жизнь, свободу и стремление к счастью».
В Конституции не делается различий между гражданами на основе материального или социального положения; все равны перед законом, и все в равной степени подлежат суду и наказанию за нарушение закона. То же касается гражданских споров о собственности, в связи с юридическими соглашениями и деловыми сделками. Одна из важнейших гарантий Билля о правах - равный доступ к правосудию.
«... Гарантировать внутреннее спокойствие»
Бурные события, сопровождавшие рождение Соединенных Штатов, и неопределенность положения на западных границах Америки убедили американцев в необходимости внутренней стабильности с тем, чтобы новая нация могла расти и процветать. Федеральное правительство, созданное в соответствии с Конституцией, должно было обладать достаточной силой для того, чтобы защищать штаты от внешних вторжений и от внутренних беспорядков и насилия. Начиная с 1815 г. на территорию континентальных Соединенных Штатов не вступали войска ни одного иностранного государства. Как правило, у правительств штатов хватало силы для того, чтобы поддерживать порядок внутри их границ. Но за ними стоит колоссальная мощь федерального правительства, которое по Конституции имеет право предпринимать необходимые шаги для сохранения мира.
«... Обеспечить совместную оборону»
Даже завоевав независимость, новое государство в конце XVIII столетия подвергалось многочисленным угрозам извне. На западной границе колонистам постоянно угрожали враждебные индейские племена. На севере Великобритания по-прежнему владела Канадой, в восточных провинциях которой собралось много жаждавших возмездия американских тори, которые сохранили верность британской короне во время Войны за независимость. Французы господствовали на огромной территории Луизианы на среднем западе континента. У всех трех европейских держав были колонии на Карибском море, откуда легко могло быть совершено нападение на американское побережье. Страны Европы переживали период серии войн, отголоски которых доходили и до Нового света.
В первые годы конституционная цель обеспечения «общей обороны» сводилась, в основном, к освоению территорий непосредственно за Аппалачами и проведению мирных переговоров с племенами американских индейцев, составлявших коренное население этой части страны. Однако через некоторое время разразилась война 1812 г. с Англией, произошли стычки с испанцами во Флориде и вспыхнула война с Мексикой 1846 г. Все это убеждало в необходимости военной силы.
Вместе с ростом экономической и политической мощи Америки росла и ее военная мощь. В соответствии с Конституцией ответственность за оборону несут совместно законодательная и исполнительная ветви власти. Лишь один Конгресс имеет право объявлять войну и выделять деньги на оборону, президент является верховным главнокомандующим вооруженных сил и несет основную ответственность за оборону страны.
«... Содействовать всеобщему благоденствию»
В конце Войны за независимость Соединенные Штаты оказались в трудном экономическом положении. Ресурсы были истощены, доступ к кредитам был ненадежен, а бумажные деньги практически обесценились. Коммерческая и промышленная деятельность практически остановилась, и штаты, и правительство Конфедерации погрязли в долгах. Хотя непосредственной угрозы голода среди населения не было, экономическое будущее выглядело мрачным.
Одна из первых задач, стоявших перед федеральным правительством, состояла в том, чтобы поправить дела в экономике. Статья 1 Конституции предусматривает, что «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов».
Полномочия по сбору налогов давали возможность правительству выплачивать долги, связанные с ведением войны, и восстановить национальную валюту. Был назначен министр финансов для ведения фискальной политики страны и государственный секретарь для руководства внешними сношениями. Были также назначены министр обороны, который отвечал за военную безопасность страны, и министр юстиции в качестве главного юридического должностного лица федерального правительства. По мере того, как страна расширялась и усложнялась ее экономика, для обеспечения развития страны понадобилась создание дополнительных органов исполнительной власти.
«... Закрепить блага свободы за нами и потомством нашим»
Значение, придаваемое личной свободе - одна из основных черт, характеризовавших вновь созданную американскую республику. Поскольку многие американцы в прошлом сами подвергались политическому и религиозному гнету, они были преисполнены решимости сохранить свободу в Новом свете. Авторы Конституции, предоставляя полномочия федеральному правительству, заботились о том, чтобы оградить права всех граждан, ограничив полномочия как федерального правительства, так и правительств штатов. Поэтому американцы могут свободно передвигаться по стране; сами принимать решения по вопросам трудоустройства, религии и политических взглядов и обращаться в суды в поисках защиты своих прав, если, по их мнению, эти права нарушаются.