ГЛАВА
4
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЕТВЬ ВЛАСТИ
«Государственная власть предполагает наличие полномочий законотворчества»
Александр Гамильтон, «Записки федералиста», 1787-1788 г.г.
Статья I Конституции США предоставляет все законодательные полномочия федерального правительства Конгрессу, который делится на две палаты - Сенат и Палату представителей. В Сенат входят по два члена от каждого штата, как это предусматривается Конституцией. В настоящее время число членов этого органа составляет 100. Членство палаты представителей основывается на численности населения каждого из штатов. По этой причине число членов данной палаты не оговаривается в Конституции. Сегодня оно равняется 435.
На протяжении более 100 лет после принятия Конституции сенаторы не избирались прямым голосованием народа, а отбирались законодательными органами штатов, и каждый из них считался представителем своего родного штата. Обязанность сенаторов состояла в обеспечении такого положения, при котором их штаты пользовались бы равноправием во всех законодательных актах. Принятая в 1913 г. седьмая поправка предусматривала прямые выборы в Сенат.
Делегаты Конституционного Конвента полагали, что, если две отдельные группы - одна, представляющая правительства штатов, и другая, представляющая народ - обе будут обязаны утверждать каждый предлагаемый закон, опасность поспешного и небрежного принятия Конгрессом тех или иных законов сведется к минимуму. Одна палата всегда могла бы подвергнуть проверке другую аналогично тому, как это делалось в английском парламенте. Принятие седьмой поправки, по существу, не нарушило равновесия сил между этими двумя палатами.
Несмотря на жаркие споры в Конвенте относительно состава и полномочий Конгресса, многие делегаты считали, что законодательная ветвь власти имеет сравнительно небольшое значение. Были и такие, кто полагал, что Конгресс будет в основном заниматься вопросами внешней политики, оставив политическую деятельность внутри страны правительствам штатов и местным органам власти. Теперь совершенно очевидно, что взгляды и тех, и других оказались ошибочными. На самом деле Конгресс доказал свою чрезвычайную активность и стал органом с широкими полномочиями и сильной властью во всех областях, имеющих отношение к благополучию страны. Несмотря на то, что в различные периоды американской истории сила Конгресса по отношению к исполнительной ветви власти то возрастала, то уменьшалась, роль этого органа никогда не сводилась к «штампованию» решений президента.
В Конституции оговаривается, что ни одно лицо не может быть сенатором США, если оно не достигло возраста тридцати лет, не было в течение девяти лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того штата, в котором оно выбирается. Члены Палаты представителей должны достичь возраста двадцати пяти лет, в течение семи лет должны быть гражданами Соединенных Штатов и являться на момент избрания жителями тех штатов, в которых они выбираются.
В состав Сената входят по два сенатора от каждого штата. Так, например, самый маленький штат Род-Айленд площадью около 3156 квадратных километров имеет то же сенаторское представительство, что и Аляска, самый большой штат США, площадь которого составляет около 1 524 640 квадратных километров; Штат Вайоминг с населением 480 000 человек имеет представительство, равное представительству штата Калифорния, в котором насчитывается 32 270 000 жителей.
Общее число членов Палаты представителей всегда определялось Конгрессом. Оно делится между штатами в соответствии с численностью их населения. Конституция гарантирует каждому штату независимо от численности его населения, по крайней мере, одного члена палаты представителей. В настоящее время семь штатов - Аляска, Делавэр, Северная Дакота, Вермонт и Вайоминг - имеют в Палате представителей только одного их члена. С другой стороны, шесть штатов представлены в этой палате более чем двадцатью ее членами. Только одна Калифорния имеет в ней 52 представителя.
Конституция предусматривает проведение переписи населения страны каждые десять лет и соответствующее перераспределение мест в Палате представителей в зависимости от изменений в численности населения. В первоначальном положении Конституции было записано, что число представителей не должно превышать одного на каждые 30000 граждан. В первой Палате представителей насчитывалось 65 членов, но после первой переписи населения это число возросло до 106. Если бы постоянно использовалась формула 1 к 30 000, рост населения Соединенных Штатов довел бы общее число членов Палаты представителей примерно до 7000. Вместо этого в упомянутую формулу с течением времени вносились поправки, и сегодня соотношение представителей к числу граждан составляет около 1 к 600 000.
Законодательные органы штатов делят их на избирательные округа по выборам в Палату представителей Конгресса, которые должны быть в основном равными по численности населения. Каждые два года избиратели каждого округа выбирают представителя в Конгресс.
Сенаторы определяются на выборах, проводящихся в масштабах всего штата в четные годы. Срок пребывания на посту сенатора составляет шесть лет, и каждые два года одна треть состава Сената подлежит переизбранию. Таким образом, две трети сенаторов всегда являются людьми, имеющими некоторый опыт законодательной деятельности на национальном уровне.
Теоретически возможно, чтобы Палата представителей была полностью составлена из людей, ранее не имевших опыта законодательной деятельности. Однако на практике большинство членов этой палаты повторно избирается несколько раз, и таким образом аналогично Сенату Палата представителей всегда может рассчитывать на присутствие в ней того или иного ядра опытных законодателей.
Поскольку срок пребывания членов Палаты представителей на своем посту составляет два года, считается, что продолжительность работы того или иного Конгресса равняется двум годам. В двадцатой поправке к Конституции США предусматривается, что Конгресс созывается на свою очередную сессию 3 января каждого года за исключением случаев, когда сам Конгресс назначает иную дату. Сессия Конгресса продолжает свою работу до тех пор, пока его члены не проголосуют за то, чтобы прервать ее, что обычно случается в конце года. Президент имеет право созвать специальную сессию, если сочтет это необходимым. Сессии Конгресса проходят в здании Капитолия, находящегося в Вашингтоне, Федеральный округ Колумбия.
Каждая из палат Конгресса обладает полномочиями вносить на его рассмотрение любой законопроект по любому вопросу, за исключением вопроса о повышении государственных доходов, поскольку законопроекты по той теме должны поступать от Палаты представителей. Таким образом, может создаться впечатление, что большие штаты способны оказывать большее влияние на мошну государства, чем маленькие. Однако на практике каждая из палат может проголосовать против законодательства, принятого другой палатой. Сенат имеет право не утверждать тот или иной законопроект, предложенный Палатой представителей - или даже любой законопроект - или добавить к нему поправки, меняющие его характер. В этом случае согласительный комитет в составе членов обеих палат обязан разработать компромиссный вариант законопроекта, устраивающий обе стороны, прежде чем последний станет законом.
Кроме того, Сенат обладает определенными полномочиями, специально закрепленными за этим органом, включая полномочия подтверждать назначения президентом должностных лиц на те или иные высокие посты и назначения им послов федерального правительства, а также полномочия ратифицировать все договора двумя третями голосов. В обоих случаях, если Сенат голосует против, сводятся на нет действия исполнительной власти.
В случае применения процедуры привлечения к ответственности высших гражданских должностных лиц Палата представителей имеет исключительное право выдвигать обвинения в недостойном поведении, что может привести к слушанию дела Сенатом в порядке импичмента. Сенат имеет исключительное право рассмотрения дел в порядке импичмента и признания должностных лиц виновными или невиновными. Признание того или иного должностного лица федерального правительства виновным влечет за собой его снятие с государственной должности.
Широкие полномочия Конгресса в целом изложены в Статье I Конституции США. Конгресс имеет право:
В Конституции предусматривается, что вице-президент Соединенных Штатов является председателем Сената. Однако он не участвует в голосовании за исключением тех случаев, когда голоса делятся поровну. Сенат выбирает председателя pro tempore, чтобы руководить заседаниями этого органа в отсутствие вице-президента. Палата представителей также выбирает своего председателя - спикера палаты. Он и председатель pro tempore всегда являются членами политической партии, имеющей наибольшее представительство в каждой из палат.
В начале работы каждой новой сессии Конгресса члены политических партий выбирают своих лидеров, которые будут выступать от их имени, а также других должностных лиц, с тем чтобы надлежащим образом справляться с потоком предлагаемых законов. Эти должностные лица наряду с председательствующими лицами и председателями комитетов оказывают сильное воздействие на процесс законотворчества.
Одной из главных характеристик Конгресса является господствующая роль комитетов в его повседневных делах. Они приобрели свою нынешнюю значимость в процессе эволюции, а не в силу конституционных причин, поскольку Конституция не предусматривает их создания.
В настоящее время в Сенате насчитывается 17 постоянных (долговременных) комитетов. В Палате представителей - 19 комитетов. Каждый из комитетов специализируется в определенных областях законотворчества: внешней политике, оборонных делах, банковском деле, торговле, ассигнованиях и т.д. Почти все законопроекты, вносимые в каждой из палат, направляются в соответствующий комитет для изучения и последующего представления рекомендаций. Комитет может одобрить, пересмотреть, отвергнуть или не принять во внимание любую предлагаемую в законопроекте меру. Любому законопроекту практически невозможно попасть в Палату представителей или Сенат без предварительного одобрения этого документа со стороны соответствующего комитета. В Палате представителей для того, чтобы удовлетворить ходатайство о передаче законопроекта из комитета на широкое обсуждение, требуются подписи 218 ее членов. В Сенате для подобной процедуры необходимо согласие большинства его членов. На практике же подобные ходатайства очень редко получают эту требующуюся по закону поддержку.
Партия большинства в каждой палате контролирует роль и порядок работы комитетов. Председатели комитетов выбираются посредством совещания членов легислатуры, принадлежащих к этой партии, или специально предназначенных для подобной цели групп членов партии. Партии меньшинства бывают представлены в комитетах пропорционально числу их членов в каждой из палат.
Законы вносятся в Конгресс самыми разными способами. Одни законопроекты составляются постоянными комитетами; другие - специальными комитетами, занимающимися конкретными вопросами законодательной деятельности; третьи предлагаются президентом или иными должностными лицами исполнительной власти. Граждане и организации, не участвующие в работе Конгресса, имеют возможность предлагать то или иное законодательство его членам, а отдельные члены Конгресса могут сами выступать с законодательной инициативой. После внесения законопроектов, последние направляются в соответствующие комитеты, которые в большинстве случаев назначают целый ряд публичных слушаний, с тем, чтобы выяснить мнения лиц, поддерживающих эти законопроекты или выступающие против них. Процесс слушаний, иногда занимающий несколько недель или даже месяцев, открывает законодательную процедуру участия общественности в законотворчестве.
Один из положительных моментов системы комитетов состоит в том, что она позволяет членам Конгресса и их штатным работникам приобрести большой объем специальных знаний в различных областях законодательной деятельности. На заре становления республики, когда численность населения была незначительна и обязанности федерального правительства не получили достаточно емкого определения, отсутствие подобных экспертных знаний не слишком отражалось на качестве законотворчества. Каждый из представителей выступал в роли универсала и занимался всеми вопросами, представляющими интерес. Сложность жизни страны в настоящее время требует наличия специальных знаний. На практике это означает, что избранные представители часто приобретают экспертные знания в одной-двух областях государственной политики.
Когда тот или иной комитет принимает положительное решение в отношении какого-либо законопроекта, предлагаемое законодательство выносится на открытое и широкое обсуждение. Правила работы в Сенате допускают практически неограниченное по времени обсуждение законопроектов. В Палате представителей в связи с наличием в ней большого числа членов Комитет по правилам обычно ограничивает сроки обсуждения. После его окончания члены палаты обычно голосуют за то, чтобы одобрить законопроект, отклонить его или положить его в стол, что обычно означает желание избавиться от законопроекта и равносильно его отклонению, или же возвратить законопроект в комитет на доработку. Если вторая палата вносит в этот законопроект поправки и изменения, согласительный комитет в составе членов обеих палат старается устранить разногласия между сторонами.
После принятия обеими палатами законопроект направляется президенту, поскольку, согласно Конституции, для того, чтобы законопроект стал законом, президент должен соответствующим образом отреагировать на него. У президента есть выбор: подписать законопроект, и тогда он будет законом, или наложить на него вето. Для того чтобы законопроект, на который президент наложил вето, стал законом, необходимо повторное его одобрение двумя третями голосов в обеих палатах.
Президент может также отказаться от подписания законопроекта или наложения на него вето. В этом случае законопроект становится законом без подписи президента через десять дней после его получения последним (без учета воскресений). Единственным исключением из этого правила является случай роспуска Конгресса после направления законопроекта президенту, если роспуск имел место до истечения вышеупомянутого десятидневного периода. Тогда отказ президента каким-либо образом отреагировать на законопроект означает его отклонение, процедура, известная под названием «карманное вето».
Одной из самых важных функций Конгресса вне его законодательной деятельности является проведение им расследований в пределах имеющихся у него полномочий. Эти полномочия обычно передаются либо постоянным комитетам и специальным комитетам, создаваемым для какой-то определенной цели, либо совместным комитетам, составленным из членов обеих палат. Расследования проводятся с целью сбора информации относительно необходимости будущего законодательства, проверки эффективности уже принятых законов, выяснения компетентности и добросовестности членов и должностных лиц различных органов других ветвей власти и в редких случаях подготовки процедуры привлечения к ответственности высших гражданских должностных лиц. Часто комитеты пользуются услугами внешних экспертов для оказания помощи в проведении слушаний и тщательного изучения спорных вопросов.
Полномочия проведения расследований включают в себя важные побочные функции. Одной из них является обнародование хода расследований и их результатов. Большинство слушаний комитетов носят открытый характер, известны общественности и широко освещаются средствами массовой информации. Таким образом, слушания в Конгрессе представляют собой имеющий большое значение единый механизм, которым законодатели пользуются для информирования граждан США о проблемах этой страны и пробуждения у широких слоев американской общественности заинтересованности в их решении. Кроме того, комитеты Конгресса обладают полномочиями вынуждать нерадивых свидетелей давать показания и привлекать к судебной ответственности за оскорбление Конгресса свидетелей, отказывающихся давать показания, а также подвергать судебному преследованию за лжесвидетельство тех, кто дает ложные показания.
В отличие от европейских парламентских систем отбор и поведение законодателей США не имеет почти ничего общего с централизованной партийной дисциплиной. Каждая из основных американских политических партий представляет собой коалицию местных организаций и организаций штатов, которые объединяются в национальную партию - Республиканскую или Демократическую - в период президентских выборов с интервалами в четыре года. Таким образом, члены Конгресса обязаны своим положением избирателям той местности или того штата, которые за них голосовали, а не национальному руководству партии или своим коллегам по работе в Конгрессе. В результате законодательное поведение членов Палаты представителей и сенаторов имеет тенденцию к проявлению индивидуализма и идиосинкразии, что является отражением огромного разнообразия представляемого ими контингента избирателей и свободы, источником которой является тот факт, что этим представителям и сенаторами удалось «сколотить» преданный лично им избирательный округ.
Таким образом, Конгресс представляет собой коллегиальный, а не иерархический орган. Власть не распределяется сверху вниз, как это имеет место в корпорации, а распространяется в любом направлении. Наблюдается лишь минимальная централизация власти, поскольку полномочия «казнить или миловать» являются крайне незначительными. Политика Конгресса формируется путем создания гибких коалиций, состав которых может меняться в зависимости от проблемы, для решения которой законодатели объединяются в ту или иную коалицию. Иногда при наличии давления с разных сторон - от Белого дома до имеющих значительную силу экономических и этнических групп - законодатели пользуются правилами процедуры для того, чтобы отложить решение и тем самым не отвратить от себя тот или иной влиятельный сектор. Вопрос может быть отложен под предлогом того, что имеющий отношение к делу комитет провел слишком мало публичных слушаний. Или же Конгресс может поручить тому или иному органу подготовить подробный доклад, прежде чем приступить к рассмотрению вопроса. Можно также усилиями обеих палат отсрочить («отложить в долгий ящик») принятие той или иной меры и таким образом успешно «зарубить» ее, не вынося суждения по существу вопроса.
Есть неформальные и неписаные нормы поведения, часто определяющие задачу и влияние того или иного члена Конгресса. «Посвященные», т.е. члены Палаты представителей и сенаторы, сосредоточившие усилия на своих непосредственных обязанностях по законотворчеству, могут пользоваться большим влиянием в кулуарах Конгресса, чем «непосвященные», т.е. те, кто добивается признания, выступая по проблемам национального масштаба. Считается, что члены Конгресса должны проявлять уважение к своим коллегам и не подвергать нападкам личность того или иного конгрессмена, невзирая на то, что он является чьим-то оппонентом и отстаиваемая им политическая линия представляется кому-то крайне неприятной. Предполагается также, что члены Конгресса должны специализироваться лишь в немногих областях законодательной политики и не претендовать на роль эксперта по решению всей совокупности проблем, возникающих в сфере законотворчества. Те, кто придерживается этих неформальных правил, имеют больше шансов получить место в престижных комитетах или, по крайней мере, в комитетах, затрагивающих интересы значительной части их избирателей.